II SA/Gl 996/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2013 r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w sprawie zmiany numeru porządkowego nieruchomości oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] r. nr [...]. Utrzymanym w mocy orzeczeniem organ I instancji działając w oparciu o art. 58 § 2 i art. 59 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - dalej zwanej k.p.a.) odmówił D. K. przywrócenia terminu do wniesienia przez nią wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu swojego postanowienia Burmistrz Miasta i Gminy S. podał, że D. K. wezwała go wnioskiem z dnia 10 grudnia 2012 r. do usunięcia naruszenia prawa w sprawie przywrócenia należącej do niej działki nr 1, położonej w miejscowości L. numeru porządkowego oraz o przywrócenie terminu do wniesienia tego wezwania. Z akt sprawy wynika, że zawiadomieniem tego organu z dnia [...] r., znak: [...], został zmieniony numer ewidencyjny należącej do skarżącej zabudowanej nieruchomości z dotychczasowego "26" na numer "26a". Po zapoznaniu się z tym pismem Burmistrz S. wezwał jego autorkę: o jego podpisanie; wskazanie daty, w jakiej powzięła wiadomość o dokonanej zmianie numeru porządkowego jej nieruchomości; wskazanie okresu w jakim wystąpiły przeszkody uniemożliwiające jej złożenie wniosku o przywrócenie terminu oraz uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. W odpowiedzi na to wezwanie D. K. podpisała swój wniosek wyjaśniając jednocześnie w piśmie z dnia 23 stycznia 2013 r., że z powodu poważnych uszkodzeń narządów ruchu ma trudności w samodzielnym poruszaniu i w związku z tym nie była w stanie złożyć podania w obowiązujących terminach. Ponadto podała, że organ wysyłając ma jej adres zawiadomienie o zmianie numeru porządkowego nieruchomości nie poinformował jej o trybie i możliwości zaskarżenia tej czynności o sądu administracyjnego. O takiej możliwości dowiedziała się ona dopiero z pisma Wojewody [...] otrzymanym przez nią w II połowie listopada 2012 r., z którego dowiedziała się, że powinna wystąpić o usunięcie naruszenia prawa. Dodała, że jej stan zdrowia uniemożliwił jej po otrzymaniu informacji od Wojewody [...] złożyć w obowiązującym terminie "odwołania". Burmistrz Miasta i Gminy S. uznał, że wyjaśnienia zawarte w piśmie D. K. nie pozwalają mu na przywrócenie jej terminu do złożenia przez nią wezwania o usunięcia naruszenia prawa. Stwierdził, iż nie ulega wątpliwości, że co najmniej w lipcu 2012 r. miała ona informację o zmianie numeru porządkowego jej nieruchomości o czym świadczą jej pisma z 2 lipca 2012 r. oraz z 10 sierpnia 2012r., a w połowie listopada 2012 r., jak sama podała, otrzymała informację o konieczności poprzedzenia skargi do sądu wezwaniem o usunięcie naruszenie prawa. Mając na uwadze te ustalenia organ uznał, że upłynął już termin, w którym strona mogła skutecznie wnieść o przywrócenie terminu do złożenia przedmiotowego wezwania. W zażaleniu na to postanowienie D. K. zamieściła przede wszystkim zarzuty kierowane pod adresem Burmistrza Miasta i Gminy S. oraz podległych mu pracowników urzędu dotyczące błędów związanych z nadaniem jej działce numeru porządkowego, a następnie zmianie tego numeru. W aktach sprawy znajduje się także nieopatrzone prawidłowym podpisem pismo z dnia 25 lutego 2013 r., które zostało wniesione bezpośrednio do organu odwoławczego i dotarło ponownie do tego organu z zachowaniem trybu przewidzianego w art. 129 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. już po wydaniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie tym zarzucono błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia i w efekcie nieprawidłowe zastosowanie art. 58 1 k.p.a. W uzasadnieniu tych zarzutów stwierdzono, że skarżąca dopiero z pisma Wojewody [...] z dnia 29 października 2012 r. dowiedziała się o sposobie zaskarżenia czynności organu rażąco naruszającej prawo, a zatem zaistniała niezależna od niej przyczyna, która spowodowała uchybienie terminu do wezwania organu o usunięcie naruszenia prawa. Zaskarżonym postanowieniem SKO w K. utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. Wskazało, że w jego ocenie 14 dniowy termin przewidziany w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu administracyjnym ( j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.- dalej zwanej p.p.s.a.), w jakim należy wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa jest terminem prawa procesowego, a tym samym podlega on przywróceniu. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi bowiem surogat środka zaskarżenia kierowany do organu, który wydal kwestionowany akt bądź czynność. W przypadku zatem uchybienia terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa należało rozważyć możliwość jego przywrócenia na gruncie przepisów art. 58 i art. 59 k.p.a. Kolegium uznało jednocześnie, że zaskarżone postanowienie Burmistrza S. pozostawało w zgodzie ze w skazanymi przepisami. Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji podał, że sprawie bezsporne w jest, iż wnosząca zażalenie D. K. przynajmniej już 2 lipca 2012r. posiadała wiedzę o zmianie numeru porządkowego jej nieruchomości, a zatem winna ona w terminie do dnia 17 lipca skierować do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Poza sporem jest także, że strona z takim wezwaniem nie wystąpiła, a uczyniła to dopiero pismem z dnia 10 grudnia 2012 r., do którego dołączyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesiona tego wezwania. W ocenie Kolegium strona nie uprawdopodobniła w swoim wniosku, że uchybienie terminu miało miejsce bez jej winy. W szczególności - zdaniem SKO - usprawiedliwieniem uchybienia terminu nie mogła być okoliczność, że żaląca się dopiero z pisma Kierownika Oddziału w Wydziale Kontroli i Audytu [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...]r. dowiedziała się, że kwestionowana przez nią czynność materialno-techniczna Burmistrza może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego po wcześniejszym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Kolegium organ administracji nie miał też prawnego obowiązku poinformowania adresata czynności materialno-technicznej o ewentualnej możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W związku z tym wskazane przez stronę kłopoty zdrowotne, mające miejsce między listopadem a 10 grudnia 2012 r., nie miały żadnego znaczenia w sprawie ewentualnego przywrócenia terminu, gdyż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa winno zostać wniesione przez stronę do dnia 16 lipca 2012 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach D. K. podała, że całkowicie nie zgadza się ze stanowiskiem SKO w K. Skarżąca następnie obszernie omówiła okoliczności, w jakich w 2009 r. doszło do zmiany przez urzędników gminy numeru jej nieruchomości. Stwierdziła m.in., że wbrew twierdzeniom urzędników nie doręczono jej jakiegokolwiek zawiadomienia o zmianie numeru jej budynku oraz nie otrzymała także żadnego awizo o wysłaniu takiego zawiadomienia, a do 2012 r. wszystkie kierowane do niej zawiadomienia przychodziły na poprzedni , a nie na nowy numer domu. Skarżąca wyjaśniła także, że podtrzymuje swoje zażalenie z dnia 25 lutego 2013 r. "składające się z trzech kartek kierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego – K. za pośrednictwem Urzędu Miasta i Gminy S. pisane własnoręcznym charakterem ręcznie bo (...) innego nie składała". Rozwijając tę kwestię w dalszej części skargi stwierdziła ona, że o manipulacjach pismami i datami w organie II instancji świadczy to, że nie otrzymała pisma SKO z dnia [...] r., którym wezwano ją do uzupełnienia zażalenia o brakujący podpis. W dalszej części skargi D. K. podała, że nie można jej obarczać winą, że po dowiedzeniu się przez nią w połowie 2012 r. o zmianie numeru budynku nie wniosła " w ciągu 7 dni o przywrócenie terminu". Tymczasem zaraz po tym, gdy dowiedziała się o zmianie numeru jej budynku była w UmiG w S. oraz u Burmistrza, gdzie poinformowano ją, że nic się nie da z tą sprawą zrobić nie informując jej w szczególności o możliwości zaskarżenia tej czynności. Do skargi D. K. dołączyła szereg szczegółowo opisanych przez nią swoich pism oraz kierowanych do niej pism organów. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje stanowisko dotyczące dopuszczalności orzekania w trybie przepisów k.p.a. o możliwości przywrócenia terminu do wniesienia wezwania o jakim jest mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., a także o braku na gruncie rozpatrywanej sprawy podstaw do przywrócenia tego terminu. W przekonaniu Kolegium wniesiona skarga w swojej istocie stanowi powtórzenie argumentów wskazanych we wniesionym wcześniej zażaleniu. Odnosząc się do treści załączonych do skargi odpisów pism organ wskazał, że nie zaprzeczają one dokonanym przez niego ustaleniom faktycznym, które legły u podstaw wydania zaskarżonego postanowienia. W kwestii podniesionego przez skarżącą zarzutu "manipulacji datami bądź dokumentami" SKO wyjaśniło, że wpłynęły do niego dwa zażalenia, z których jedno (sporządzone pismem maszynowym bez własnoręcznego podpisu) nie zostało wniesione za pośrednictwem organu i z tego powodu przekazano je do Burmistrza S. celem nadania mu odpowiedniego biegu, o czym powiadomiono D. K. pismem z dnia 4 marca 2012 r. Kolegium rozpatrzyło zażalenie sporządzone w formie rękopisu, które przekazał mu organ I instancji. Natomiast drugie niepodpisane pismo zostało mu przekazane przez Burmistrza Miasta i Gminy S. już po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Z uwagi na brak własnoręcznego podpisu pod tym drugim pismem skarżąca została wezwana do uzupełnienia tego baraku formalnego, a następnie dołączono je do akt tego postępowania po ustaleniu, że dotyczyło ono sprawy już rozstrzygniętej przez Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła zostać uwzględniona, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu pozwalającym Sądowi na jego uchylenie czy stwierdzenie nieważności. Skarżącej działającej bez fachowego pełnomocnika wyjaśnić należy, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na wstępie stwierdzić należy, że uzasadnione było stanowisko organów obu instancji, że ustalanie przez organ wykonawczy gminy numerów porządkowych nieruchomości, o jakim jest mowa w art. 47a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( j.t. Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) należy zaliczyć do wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepisy regulujące tryb postępowania organów gminy w tego rodzaju sprawach nie przewidują bowiem nadawania numerów porządkowych nieruchomościom zabudowanym lub przeznaczonym pod zabudowę w drodze decyzji administracyjnych lub postanowień. Stosownie do art. 47a ust. 5 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne nadawanie takich numerów odbywa się natomiast w oparciu o zawiadomienie właścicieli nieruchomości bądź innych podmiotów uwidocznionych w ewidencji gruntów i budynków, które władają tymi nieruchomościami. Skarga na akty lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może zostać skutecznie wniesiona do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie takie stosownie do art. 52 § 3 in fine p.p.s.a. należy wnieść w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Z akt sprawy, w tym także fotokopii pism przekazanych przy skardze wynika, że skarżąca o dokonanej zmianie numeru porządkowego jej zabudowanej nieruchomości wiedziała już, co najmniej od dnia 2 lipca 2012 r., kiedy to skierowała do Burmistrza S. pismo protestujące przeciwko dokonanej przez ten organ zmianie numeracji jej domu. Zasadnie tym samym orzekające w sprawie organy przyjęły, że 14 dniowy termin do wezwania na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa upłynął w dniu 16 lipca 2012 r. Podkreślić jednakowoż nalezy , że termin określony w art. 52 § 3 p.p.s.a. jest terminem procesowym i brak jest podstaw do przyjęcia, że nie może on podlegać przywróceniu czy to w trybie przepisów k.p.a. czy też w przypadku aktów lub czynności podejmowanych w sprawach podatkowych czy skarbowych w trybie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa ( por. w tej kwestii wyrok 7 sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r. , I FPS5/10, w: ONSA i WSA z 2011 r. z. 3 poz. 50; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 maja 2011r., I SA/Bd 186/11, w: LEX nr 1131524; czy wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r. , I FSK 1063/10, w: LEX nr 950513). Wobec powyższego prawidłowe było stanowisko zarówno Burmistrza S., jak i SKO w K., że wniosek skarżącej o przywrócenie terminu zawarty w jej piśmie z dnia 10 grudnia 2012 r. należało rozpatrzyć merytorycznie. Stosownie do art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Jak wskazuje się w orzecznictwie przepis art. 58 § 1 k.p.a. nie zwalnia organu z konieczności podjęcia wszelkich działań, których efektem będzie potwierdzenie, przez osobę wnioskującą, wiarygodności okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1330/05 [w:] LEX nr 289259 ). Jednocześnie zaś z treści tego przepisu wynika, że przywrócenie terminu może nastąpić tylko na wniosek, a nie z urzędu. W zaskarżonym postanowieniu SKO w K. stwierdziło, że sam brak wskazania w zawiadomieniu organu informacji o możliwości i trybie zaskarżania do sądu administracyjnego tej czynności materialno-technicznej nie dawało podstawy do ubiegania się przez stronę o przywrócenie uchybionego 14 dniowego terminu wezwania organ do usunięcia naruszenia prawa. Uzasadniając ten pogląd organ wywiódł, że żaden przepis prawa nie nakłada na organ tego rodzaju obowiązku. Stanowisko to nie mogło jednak uzyskać uznania Sądu. Nie można bowiem przypisać adresatowi aktu lub czynności winy w związku z niedochowaniem przez niego terminu wskazanego w art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli zostało to spowodowane brakiem prawidłowego pouczenia. Burmistrz Miasta i Gminy S., aczkolwiek nie miał prawnego obowiązku zamieszczenia tego rodzaju pouczenia w zawiadomieniu z dnia 27 lutego 2009 r. to jednak winien informację taką zamieścić w odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia 2 lipca 2012 r. kwestionujące przeprowadzoną zmianę numeru porządkowego jej nieruchomości. W sytuacji braku takiego pouczenia nie można było zaś przypisać skarżącej winy za niedotrzymanie terminu dla dokonania przez nią przedmiotowej czynności procesowej. Zwrócić jednakowoż należy uwagę, że prośba o przywrócenie terminu wnoszona w trybie przepisów rozdziału 10 działu I k.p.a. winna zostać złożona w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 58 § 2 k.p.a.). Podkreślenia wymaga jednocześnie, że zgodnie z art. 58 § 3 k.p.a. przywrócenie terminu do złożenia prośby wskazanej w § 2 jest niedopuszczalne. Tym samym skoro skarżąca uzyskała w połowie listopada informację o konieczności poprzedzenia skargi do sądu administracyjnego wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa przekazaną jej w piśmie od Wojewody [...] z dnia [...] r. znak: [...], to 7 dniowy termin do złożenia prośby o przywrócenie uchybionego terminu wskazany w art. 58 § 2 i § 3 k.p.a. upłynął po upływie 7 dni po otrzymaniu tej informacji, a zatem przed końcem listopada 2012 r. W konsekwencji uwagi na treść art. 58 § 2 k.p.a. nie mógł zostać przywrócony 14 dniowy termin do wniesienia przedmiotowego wezwania. Z powołanych powodów należało uznać, że zaskarżone postanowienie aczkolwiek błędnie uzasadnione nie naruszało prawa w stopniu pozwalającym sądowi na jego wzruszenie. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących zawiadomienia z dnia 27 lutego 2009 r. podpisanego z upoważnienia Burmistrza przez Kierownika Referatu Gospodarki Gruntami i Ochrony Środowiska UMiG w S. wskazać trzeba, że zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Powyższe oznacza, że sądowa kontrola legalności opisanej w skardze czynności materialno-technicznej polegającej na zmianie numeru porządkowego nieruchomości mogłoby mieć miejsce wyłącznie w przypadku wniesienia skargi na tę czynność Burmistrza S. Natomiast Sąd nie był uprawniony do kontrolowania legalności tej czynności w sprawie ze skargi na postanowienie SKO w K. wydane w przedmiocie odmowy przywrócenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Objęcia kontrolą sadową kwestionowanej czynności materialno-technicznej nie można było bowiem uzasadnić koniecznością końcowego załatwienia sprawy (por. w tej kwestii Z. K., G. do wyroku WSA z dnia 27 października 2004 r., II SA/Ka 2352/02, OSP z 2007r. nr 3, poz. 25). Niezależnie od tego podkreślić należy także, że SKO w K. nie miało uprawnień do kontroli merytorycznej kwestionowanej czynności materialno-technicznej, a jedynie mogło wypowiedzieć się w sprawie ewentualnego przywrócenia terminu do dokonania przez stronę czynności procesowej, o jakiej jest mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Skarżącą przyjdzie jednakowoż poinformować, że brak jest formalnych przeszkód prawnych do złożenia przez nią wniosku o treści wskazanej w art. 47a ust. 6 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne o nadaniu jej nieruchomości żądanego przez nią numeru porządkowego. W razie zaś nie uwzględnienia tego wniosku przez Burmistrza będzie ona mogła wnieść skargę do sądu administracyjnego zachowując wymogi wskazane w art. 52 § 3 p.p.s.a. W kwestii żądań skarżącej dotyczących naprawienia szkody spowodowanej opisanym przez nią skardze działaniem Burmistrza Miasta i Gminy S. wskazać należy, że w przypadku, jeśli będzie ona w stanie wykazać, iż organ ten ustalając numer porządkowy jej nieruchomości dopuścił się naruszenia prawa może ona domagać się naprawienia powstałej w związku z tym szkody w trybie powództwa wniesionego do sądu cywilnego w oparciu o art. 417 Kodeksu cywilnego.. Niezależnie od tego przysługuje jej także roszczenie z art. 417 ² Kodeksu cywilnego, w którego świetle, jeżeli przez zgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej została wyrządzona szkoda na osobie, poszkodowany może żądać całkowitego lub częściowego jej naprawienia oraz zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę, gdy okoliczności, a zwłaszcza niezdolność poszkodowanego do pracy lub jego ciężkie położenie materialne, wskazują, że wymagają tego względy słuszności. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.