II SA/Gl 998/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonych w gminie B., w obrębie [...], oznaczonych działkami o numerach: 1., 2. i 3. - w części obejmującej dawną działkę nr 4.. Organ I instancji wskazał, że nieruchomość nie została przejęta na rzecz Skarb Państwa żadną ustawą wywłaszczeniową, ani też na mocy innych aktów prawnych wymienionych w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przejęcie nie było wywłaszczeniem, bowiem nieruchomości zostały przejęte na Skarb Państwa na wniosek S.F., decyzjami Naczelnika Gminy B.: z [...] r. nr [...] (działka nr 1.) i z [...] r. nr [...] (działki nr 2. i nr 4.). Rozstrzygnięcia te zostały wydane na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 maja 1974 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Starosta ustalił, że działki nr 1. i nr 2. zachowały oznaczenie, a działka nr 4. weszła w skład działki nr 3. oraz, że właścicielką działki nr 1. jest Gmina B., działka nr 2. stanowi własność Skarbu Państwa - Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego w O., a właścicielami działki nr 3. są osoby fizyczne. Utrzymując w mocy wymienioną decyzję organu I instancji, Wojewoda Śląski w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. wskazał, że zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136 – 142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Podniósł, że zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach określonych w ww. ustawie wyznaczają przepisy art. 136 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 216. Dodał, że przez pojęcie "wywłaszczonej nieruchomości", o którym mowa w art. 136 ust. 3 wymienionej ustawy, należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia, a więc na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym w oparciu o obowiązujące przepisy ustaw i dekretów, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Przepis dot. zwrotu stosuje się, zgodnie z art. 136 ust. 4 do części nieruchomości nabytej pod rządami ww. ustawy z 21 sierpnia 1997r., w drodze umowy przewidzianej w art. 113 ust. 3 (Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości Tadeusz Woś 2004r. s. 171-205). Rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości stanowi natomiast art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997r., zawierający zamknięty katalog podstaw prawnych, w oparciu o które dokonano przejęcia lub nabycia nieruchomości objętych roszczeniem o zwrot. Powyższe ustawowe wyliczenie oznacza, że instytucji zwrotu nieruchomości nie można stosować w odniesieniu do nieruchomości nabytych lub przejętych na podstawie innych tytułów prawnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 17 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1528/20). Organ podkreślił, że przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi normę o charakterze szczególnym, nie podlega interpretacji rozszerzającej, bowiem zawarte w nim wyliczenie ustaw i przepisów poszczególnych ustaw ma charakter enumeratywny i stanowi katalog zamknięty. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o zwrocie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych, niż wymienione w tym artykule, a także nieruchomości przejętych bez żadnego tytułu prawnego i co do których nie wydano w tym przedmiocie żadnych decyzji administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1602/09 i z 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1384/17). Podobnie przepis art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi być interpretowany i stosowany ściśle, bez dokonywania jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych w nim treści oraz z poszanowaniem zasad wynikających ze wskazanych przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 235/10 i z 17 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1457/14). Następnie organ odwoławczy podniósł, że Naczelnik Gminy B. na wniosek S.F. decyzjami: z [...] r. nr [...] i z [...] r. nr [...] - wydanymi na podstawie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1974 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140) - orzekł o przejęciu nieruchomości położonych w gminie B., obrębie [...], oznaczonych działkami o numerach: 1., 2. i 4.. Podniósł, że zgodnie z art. 53 ust. 1 tej ustawy, który był podstawą przejęcia ww. nieruchomości, jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na jego wniosek w całości lub w części przejęte odpłatnie przez Państwo. Dalsze przepisy tej ustawy przewidywały regulacje dotyczące należności za przejętą nieruchomość - art. 54 ustawy. Organ podkreślił, że treść powołanych przepisów, jak również cel ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin przeczyły przymusowemu charakterowi przejmowania gospodarstw rolnych. Część wstępna do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin jako podstawowy jej cel, wskazywała poprawę warunków życia poprzez wprowadzenie systemu zaopatrzenia emerytalnego oraz innych świadczeń dla rolników i ich rodzin. Odbywało się to na zasadzie dobrowolności i wyłącznie na podstawie wniosków rolników (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1100/20). Również z uzasadnienia przedstawionych przez skarżącą decyzji, wynika dobrowolność przekazania nieruchomości - "po rozpatrzeniu wniosku". W sprawie nie mogło być zatem mowy o wywłaszczeniu. Tutaj mamy natomiast do czynienia z przejęciem nieruchomości na wniosek właścicielki. Skoro nieruchomości nie zostały wywłaszczone na cel publiczny, to niemożliwa byłaby weryfikacja realizacji celu wywłaszczenia zmierzająca do ustalenia zbędności nieruchomości z punktu widzenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze wniesionej od powyższej decyzji skarżąca zawarła twierdzenia sprowadzające się do tego, że brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że właścicielka przedmiotowych nieruchomości otrzymała ekwiwalent za ich przejęcie, czyli – według skarżącej – nieruchomości zostały przejęte bez zadośćuczynienia za nie właścicielce. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku przeprowadzenia kontroli wydanych w sprawie decyzji w powyższym zakresie stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości wymienionych w decyzji z uwagi na to, że nieruchomości nie zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa żadną ustawą wywłaszczeniową, ani też na mocy innych aktów prawnych wymienionych w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899). Podkreślenia wymagało, że akta administracyjne zawierają dwie decyzje Naczelnika Gminy B., na podstawie których nastąpiło przejęcie przedmiotowych nieruchomości na Skarb Państwa na wniosek S.F., są to; decyzja Naczelnika Gminy B.: z [...] r. nr [...] (działka nr 1.) i z [...] r. nr [...] (działki nr 2. i nr 4.). Z ich treści wynika, że decyzje zostały wydane na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 maja 1974 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Zgodnie zaś z art. 53 ust. 1 tej ustawy, jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na jego wniosek w całości lub w części przejęte odpłatnie przez Państwo. Zasadnie zatem organ odwoławczy podkreślił, że treść przepisów i cel ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin przeczyły przymusowemu charakterowi przejmowania gospodarstw rolnych. Odbywało się ono na zasadzie dobrowolności i wyłącznie na podstawie wniosków rolników. Prawidłowo organ stwierdził, że również z uzasadnienia wymienionych decyzji wynika dobrowolność przekazania nieruchomości, na to wskazuje bowiem dodatkowo zwrot "po rozpatrzeniu wniosku". Trafnie więc organ wskazał, że w sprawie nie mogło być mowy o wywłaszczeniu, gdyż było to przejęcie nieruchomości na wniosek właścicielki. Wywłaszczenie nieruchomości, jest zaś władczym i jednostronnym działaniem organu skutkującym odjęciem własności na podstawie przepisów prawa. Ponadto podkreślenia wymagało, że w przedmiotowej sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wymienionych w nim w sposób wyczerpujący, przepisów i aktów prawnych. W unormowaniu tym nie została bowiem ujęta ustawa z dnia 27 maja 1974 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, na podstawie której nastąpiło przejęcie przedmiotowych nieruchomości na Skarb Państwa. W konsekwencji powyższego stwierdzić należało, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Wymienione w decyzji działki nie zostały bowiem przejęte lub nabyte przez Skarb Państwa na podstawie przepisów ustaw wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też wywłaszczone, lecz przejęte odpłatnie - na wniosek właścicielki - na podstawie ustawy z dnia 27 maja 1974 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. W związku z tym, prawidłowo organ I instancji, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie zwrotu wymienionych działek, stwierdzając, że w sytuacji, gdy nieruchomość nie była wywłaszczona, nie ma podstaw do analizowania w sprawie, przesłanek jej zwrotu, tj. kwestii zbędności tej nieruchomości, a następnie wydania decyzji merytorycznej, czyli decyzji o zwrocie albo o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wobec powyższego, brak było podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem decyzji organów obydwu instancji, zostały one bowiem wydane na skutek ustalenia okoliczności sprawy będących podstawą umorzenia postępowania, w wyniku prawidłowych rozważań prawnych, zawartych w ich uzasadnieniu, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w skardze podnieść należało, że ustalenia dotyczące istnienia bądź braku istnienia potwierdzenia, iż właścicielka przedmiotowych nieruchomości otrzymała ekwiwalent za ich przejęcie, nie miały znaczenia dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, gdyż nie rzutowały na kwestie z zakresu stwierdzonej bezprzedmiotowości postępowania. W związku z tym, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.