II SA/Rz 1100/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński AWSA Karina Gniewek-Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości - skargę oddala - Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody [...] ( dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] sierpnia 2020 r, nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] orzekające o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości, położonej w [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr 1595/2. W podstawie prawnej postanowienia powołano art. 124 § 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.; dalej: "k.p.a."). Z uzasadnienia postanowienia i akt sprawy wynika, że Starosta [...] odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego — z wniosku Z. B. w sprawie zwrotu nieruchomości, położonej w [...], gm. [...] oznaczonej jako działka nr 1595/2 wskazał, że zakres ustawy o gospodarce nieruchomościami w kwestii zwrotu nieruchomości obejmuje tylko nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie decyzji o wywłaszczeniu oraz zdarzeń prawnych wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotowa nieruchomość została przejęta na podstawie art. 53 i nast. ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32 poz. 140; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin"). W związku z brakiem przepisu prawnego, na podstawie którego mógłby wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 61 a § 1 k.p.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie procedury administracyjnej w tym art. 61 a §1 k.p.a. i prawa materialnego w związku z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy nie podzielił powyższych zarzutów i opisanym na wstępie postanowieniem utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wyjaśnił, że decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r., znak: [...] gospodarstwo rolne tj. działka nr 1595/2 położona w [...] została przejęta na własność Państwa na podstawie art. 53 i nast. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Z treści ww. decyzji wynika, że odpłatne przejęcie gospodarstwa nastąpiło na wniosek właściciela nieruchomości. Budynki stojące na przejętym gruncie pozostały jego odrębną własnością, a do części działki, na której stoją, przysługiwało właścicielowi prawo służebności w zakresie niezbędnym do korzystania z budynków. Podstawą dochodzenia zwrotu nieruchomości na drodze postępowania administracyjnego jest, jak wyjaśnił dalej organ II instancji, decyzja administracyjna, władcze pozbawienie prawa własności, bądź odjęcie własności. Zatem niezbędnymi przesłankami dla możliwości rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, że osobie skarżącej przysługiwało prawo własności określonej nieruchomości oraz ta okoliczność, że osoba skarżąca została jej pozbawiona w efekcie władczego działania organów administracji państwa poprzez wydanie stosownego aktu administracyjnego". ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 858/11). Dalej wskazał, że podstawę prawną dla dochodzenia na drodze postępowania administracyjnego zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, przejętych bądź nabytych przez Skarb Państwa stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.; dalej: "u.g.n."), zawarte w rozdziale 6 Działu III. Kluczowe znaczenie ma przepis art. 216 u.g.n. Określa on bowiem przypadki, w których to nastąpiło przejęcie bądź nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, nie w drodze decyzji o wywłaszczeniu wydanej na podstawie przepisów u.g.n., a co do których pomimo tego mają zastosowanie przepisy ww. rozdziału i działu, czyli przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Przepis ten — stanowiąc normę o charakterze szczególnym (lex specialis) nie podlega interpretacji rozszerzającej. Wyliczenie w nim ustaw i przepisów poszczególnych ustaw ma charakter wyczerpujący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1602/09). Niedopuszczalne jest, aby w drodze wykładni sądowej rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały "przejęte lub nabyte w trybie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. ( wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1698/13). Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 216 u.g.n. nie wymienia ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, jako podstawy żądania zwrotu, i niezaprzeczalnym faktem jest, że nie można skutecznie żądać zwrotu nieruchomości, która została przejęta na podstawie i w trybie powyższej ustawy. W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła: - naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a., przez niewłaściwe ich zastosowanie oraz uznanie, że w stanie faktycznym sprawy wystąpiła inna uzasadniona przyczyna, w sytuacji gdy organ nie poinformował należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na wydane postanowienia oraz co do ich wpływu na ustalenie praw i obowiązków skarżącej, a w szczególności nie wskazał, jaka inna uzasadniona przyczyna w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. wystąpiła w stanie faktycznym sprawy, która uniemożliwia wszczęcie postępowania; - naruszenie przepisów art. 216 u.g.n. - w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię oraz uznanie, że jedynie stwierdzenie zbędności nieruchomości na podstawie przepisów, o których mowa w art. 216 u.g.n. umożliwia ich zwrot, w sytuacji gdy podstawą wywłaszczenia był przepis niewymieniony w art. 216 u.g.n., a podstawową przesłanką do zwrotu nieruchomości w rozumienia art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 u.g.n. jest zbędność celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym przejęcie nieruchomości w niniejszej sprawie było równoznaczne w skutkach prawnych z wywłaszczeniem nieruchomości; Na tych podstawach wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji, a także o zasądzenie od organu administracji, na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że odmowa wszczęcia postępowania, w myśl art. 61a § 1 k.p.a., może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzania dowodów, tj. gdy od razu można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2015 r. sygn. akt: II OSK 2671/13, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Rzeszowie z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt: II SA/Rz 1243/19). Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, w związku z czym w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Rzeszowie z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Rz 1136/19). Podkreśliła, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być zatem ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt: II SA/Go 240/19). Zdaniem skarżącej w stanie faktycznym sprawy, organ dokonał co najmniej wstępnej oceny roszczenia skarżącej, gdyż dokonał kwalifikacji prawnej żądania wniosku, uznając że nie znajduje on podstaw w treści art. 216 u.g.n. W dalszej kolejności skarżąca powołując się na art. 136 ust. 3 u.g.n. i następne wskazała argumenty przemawiające za zasadnością wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zarzuciła, że organy obu instancji całkowicie pominęły, że w pierwszej kolejności należy dokonać analizy stanu faktycznego sprawy, a konkretnie treści wniosku z dnia 8 maja 2020 r. w którym skarżąca, w oparciu między innymi u.g.n. zwróciła się do Starosty [...] o zwrot przejętej części jej nieruchomości tj. działki nr 1595/2 poł. W [...]., powstałej z parceli 1081/2, 1081/8, 1081/13, która następnie została scalona w kompleks w ramach prowadzonego postępowania scaleniowego Wojewody [...], celem budowy i rozbudowy Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w [...]. Skarżąca wyraźnie wskazała, że jedynym celem przejęcia jej działki była budowa i rozbudowa miejscowej Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w [...] na obszarze, w terenie, gdzie posiadała swoją nieruchomość. Spółdzielnia Produkcyjna w [...] nie istnieje, a cel przejęcia gruntów nie został zrealizowany zgodnie z ówczesnym zamierzeniem i celem przejmowania gruntów od osób posiadających nieruchomości na obszarze, gdzie była planowana rozbudowa Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w [...] Skarżąca podała, że działki właścicieli posiadających grunty na wspomnianym obszarze, zgodnie z ówczesną praktyką, przejmowane były w oparciu o Decyzje Naczelnika Gminy [...], Decyzje Wojewody [...] w sprawie wymiany gruntów i decyzje scaleniowe. Zarzuciła, że organy obu instancji nie dokonały analizy decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r. na podstawie której Naczelnik Gminy [...] orzekł o odpłatnym przejęciu, na rzecz Państwa, gospodarstwa rolnego obejmującego nieruchomość opisaną jako działka nr 1595/20 pow. 0,52 ha z perspektywy przesłanek, o których mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. Podkreśliła, że w stanie faktycznym sprawy najistotniejsze jest, czy przejęcie nieruchomości, będącej przedmiotem wniosku o zwrot w niniejszej sprawie, nastąpiło na podstawie aktu normatywnego stanowiącego bezpośrednio o wywłaszczaniu nieruchomości oraz czy wywłaszczenie tej nieruchomości nastąpiło w oparciu o akt normatywny, który w sposób bezpośredni odnosił się do tej problematyki, a nie akt, który wprawdzie umożliwiał przejęcie nieruchomości na określone cele publiczne, ale nie zawierał norm wywłaszczeniowych w ścisłym tego słowa znaczeniu. Organy obu instancji pominęły, jej zdaniem, fundamentalny aspekt sprawy, polegający na tym, iż przejęcie nieruchomości w niniejszej sprawie było równoznaczne w skutkach prawnych z wywłaszczeniem nieruchomości, a zatem sprawę należało rozpatrzyć w świetle przepisu art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., z pominięciem dyspozycji art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n. ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Rzeszowie z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt: II SA/Rz 1439/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 786/15). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreślił, że podstawą wydania zaskarżonego postanowienia było stwierdzenie, że w sprawie nie mamy do czynienia z wywłaszczeniem, wobec tego nie można było wszcząć postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszonym, m.in. wówczas, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowania administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Zgodnie z treścią, art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei, w myśl art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca w przepisie art. 61a § 1 k.p.a. wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Kolejną przesłanką zaś jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, które nie zostały skonkretyzowane. A zatem przez te inne uzasadnione przyczyny należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a są to przykładowo: żądanie, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji, a wymaga innej formy działania, albo żądanie wszczęcia dotyczy sprawy przynależnej do drogi sądowej i właściwy jest sąd powszechny. Dodatkowo należy zaznaczyć, iż do innych uzasadniających przyczyn wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania można zaliczyć przedawnienie materialnoprawne - upływ terminu w którym jednostka może domagać się uprawnienia, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie, a brak jest podstaw do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2019, s. 421). Przepis art. 61a § 1 k.p.a. wskazuje zatem na przyczyny podmiotowe i przedmiotowe, które uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w procesowej formie decyzji administracyjnej. Potwierdza to użyte przez ustawodawcę kategoryczne sformułowania: "nie może być wszczęte". Wyrażenie to jednocześnie wskazuje, że określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste, np. brak podstawy prawnej do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie, czy też występują okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia tego postępowania lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (por. wyroki NSA: z 30 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1385/11; z 5 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1609/13; z 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 553/15; postanowienie NSA z 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1635/14 to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl). Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Innymi słowy, na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, bowiem instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. ( patrz wyrok NSA z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. II OSK 876/20 ) Ogólnie rzecz ujmując, tylekroć zachodzą wspomniane podstawy, ilekroć ktoś domaga się czynności jurysdykcyjnych od organu administracji publicznej, a obiektywnie nie ma możliwości konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, innymi słowy, nie ma sprawy administracyjnej ( wyrok WSA w Krakowie z dnia z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Kr 610/19 ). Co do zasady nie ma sporu co do wyżej zaprezentowanej wykładni, tak organ jak i skarżąca powołują się na stanowisko wyżej powołane. Spór sprowadza się natomiast do zastosowania w praktyce. Organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej z uwagi na to, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość, nie została nabyta przez Skarb Państwa w drodze wywłaszczenia sensu stricto (decyzji administracyjnej) ani też w inny sposób objęty hipotezą art. 216 u.g.n. – co powoduje, że przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości nie mają do niej, niejako w założeniu, zastosowania. Stwierdzenie tych okoliczności już na etapie analizy treści podania uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania. Podczas gdy skarżąca twierdzi, że organ dokonał co najmniej wstępnej oceny roszczenia skarżącej, gdyż dokonał kwalifikacji prawnej żądania wniosku, uznając że nie znajduje on podstaw w treści art. 216 u.g.n. W sporze tym rację mają organy. Zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 ( ust. 3). Pod pojęciem "nieruchomość wywłaszczona", należy rozumieć wyłącznie takie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym, na podstawie obowiązujących wówczas przepisów ustaw, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Inaczej mówiąc, nieruchomością wywłaszczoną będzie każda nieruchomość, względem której wydano akt wywłaszczeniowy, niezależnie od tego kiedy to nastąpiło, czy na podstawie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy aktów prawnych ją poprzedzających. Wyjątek od powyższej zasady znajduje się w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wylicza akty prawne, na podstawie których dokonano przejęcia lub nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa albo gminy, i które również uważa się za wywłaszczenie, tj: - art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, - ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, - ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, - art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, - ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, - art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, - art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, - ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że skarżąca wnioskiem z dnia 8 maja 2020 r. powołując się na u.g.n. zwróciła się o zwrot przejętej części nieruchomości położonej w [...], tj. działki nr ewid. 1592 o pow. 0,52 ha. W uzasadnieniu podniosła, że celem przejęcia jej nieruchomości było pozyskanie dogodnie położonych gruntów pod tworzoną miejscową Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w [...], w czasie gdy na nieruchomości prowadziła na potrzeby swoje i rodziny uprawy i nie miała zamiaru pozbywania się ich. Twierdzi, że na obszarze gdzie posiadała działkę przejmowano grunty od wszystkich właścicieli celem budowy i rozbudowy tworzonej rolniczej spółdzielni Produkcyjnej. Wskazała, że Rolnicza Spółdzielnia nie istnieje, cel nie został osiągnięty, a większość właścicieli otrzymała już zwrot swoich nieruchomości. Wezwana do przedłożenia lub dokładnego wskazania dokumentu, na podstawie którego nastąpiło wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa, przedłożyła decyzję Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r., nr [...]. Z treści decyzji wynika, że gospodarstwo rolne, tj. działka nr 1595/2 położona w [...] została przejęta na własność Państwa na podstawie art. 53 i nast. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Odpłatne przejęcie nastąpiło na wniosek właściciela w zamian za kwotę stanowiącą wartość przejętego gospodarstwa. Budynki stojące na przejętym gruncie pozostawały odrębną własnością rolnika, a do części działki na której stoją przysługiwało prawo służebności w zakresie niezbędnym do korzystania z budynków. Zgodnie z art. 53 nieobowiązującej już ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełnia warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogą być na jego wniosek w całości lub w części przejęte odpłatnie przez Państwo. Dalsze przepisy tej ustawy przewidywały regulacje dotyczące należności za przejętą nieruchomość – art. 54 ustawy, a także kwestie pozostawionych budynków- art. 55 ustawy. Treść powołanych przepisów, jak również cel ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin przeczyły przymusowemu charakterowi przejmowania gospodarstw rolnych. Część wstępna do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin jako podstawowy cel wprowadzenia ustawy wskazywała na poprawę warunków życia poprzez wprowadzenie systemu zaopatrzenia emerytalnego oraz innych świadczeń dla rolników i ich rodzin. Odbywało się to na zasadzie dobrowolności i wyłącznie na podstawie wniosków rolników. Również z uzasadnienia przedstawionej przez skarżąca decyzji, wynika dobrowolność przekazania gospodarstwa - "po rozpatrzeniu wniosku Obywatela". W sprawie nie mogło być zatem mowy o wywłaszczeniu. Przechodząc zatem do oceny prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia wskazać należy, że elementami konstytutywnymi sprawy administracyjnej są zawsze dwie normy: norma uprawniająca do konkretyzacji prawa (norma kompetencyjna) i norma konkretyzowana (norma merytoryczna). Pierwsza norma przesądza o samym istnieniu sprawy, a druga – stanowi o prawach i obowiązkach, które mają podlegać konkretyzacji. W konsekwencji konieczne jest wyróżnienie dwóch hipotetycznych stanów faktycznych, a mianowicie stanu faktycznego, od którego zależy sama możliwość podjęcia decyzji stosowania prawa, i stanu faktycznego, od którego zależy treść rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, status wskazywanej przez wnioskodawcę nieruchomości jako "nieruchomości wywłaszczonej" w rozumieniu odnośnych przepisów, jest elementem stanu faktycznego, od którego zależy sama możliwość podjęcia decyzji stosowania prawa – w razie jego braku nie ma sprawy administracyjnej, co uzasadniało podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Stanowisko to wydaje się tym bardziej uzasadnione jeśli wziąć pod uwagę, że na mocy przepisu art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2020 r. poz. 174, z późn. zm.) uchylającej przepisy ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, utraciła moc ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. poz. 133 i 190 oraz z 1990 r. poz. 90 i 198). Zgodnie z art. 118 ust. 1 tej ustawy osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Osobie, której przysługuje prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność działki obejmującej budynki, w których znajdują się ten lokal i te pomieszczenia, o powierzchni niezbędnej do korzystania z tych budynków ( ust. 2). Z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 lub 2 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków ( ust 2a). Przepisów ust. 1-2a nie stosuje się, jeżeli działka nie jest przedmiotem własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego albo jeżeli przyznanie własności naruszałoby prawa osób trzecich do działki lub budynków, o których mowa w tych przepisach ( ust. 3). Decyzje w sprawach określonych w ust. 1-2a wydaje starosta ( ust.4). Skorzystanie z uprawnień przewidzianych w ust. 1 i 2 nie ma wpływu na wysokość emerytury i renty ( ust.5). Powołany przepis stanowi samodzielną, niezależną od art. 136 u.g.n. podstawę żądania zawrotu. Przyznanie prawa własności działki, stosownie do treści art. 118 ust. 1 ustawy z 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników następuje z mocy samego prawa, a warunkiem jest złożenie wniosku. Złożenie takiego wniosku powoduje, że prawo użytkowania działki z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego państwa za emeryturę i rentę przekształca się w prawo majątkowe do nabycia tej działki na własność wchodzące w skład spadku. Osoby uprawnione z tytułu spadku mogą w takiej sytuacji żądać wydania decyzji o charakterze deklaratoryjnym stwierdzającej przeniesienie prawa własności przedmiotowej działki. ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2015 r. I SA/Gd 367/15). Należy zauważyć, że organ I instancji odmawiając wszczęcia postępowania pouczył również skarżącą o tym prawie wskazując, że w przypadku gdy nie dochodziła wcześniej zwrotu części działki, na której stoją budynki oraz w zakresie niezbędnym do korzystania z nich może zwrócić się do Wydziału Geodezji tut. Urzędu z wnioskiem o jej zwrot w trybie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Odnosząc się do postawionych w skardze zarzutów pominięcia treści pierwotnego żądania skarżącej, wskazać należy, że wobec sprecyzowania wniosku i podania wyraźnej podstawy prawnej żądania zwrotu a także decyzji, zarzuty te należy uznać za chybione. Wobec zaś zaprzeczenia przez organy wywłaszczeniu nieruchomości zarzuty niezbadania przez organy przesłanek dotyczących zwrotu nieruchomości tj. zbędności nieruchomości na cel publiczny, uznać należało za bezzasadne. Wobec pierwotnej podstawy odjęcia nieruchomości jaką była wskazana przez skarżącą decyzja o przekazaniu gospodarstwa rolnego w trybie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, nie mają również doniosłości prawnej argumenty skarżącej dotyczące dalszych losów tej działki tj. powoływany przez nią fakt scalenia działki w kompleks w ramach prowadzonego postępowania scaleniowego, celem budowy Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej. Dla oceny niniejszego wniosku znaczenie ma wyłącznie decyzja na podstawie, której skarżąca przestała być właścicielem przedmiotowej działki, a to jak wykazano nastąpił w drodze jej dobrowolnego przekazania w zamian za określoną sumę pieniężną przy zachowaniu prawa do korzystania z budynków i części nieruchomości w zakresie niezbędnym do korzystania z budynków. Nie stanowią poparcia dla twierdzeń skarżącej powoływane przez nią wyroki. Wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1439/19 oddalił skargę na decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości. Z kolei wyrokiem WSA z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1243/19 Sąd uchylił postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia, wytykając organowi podjęcie szeregu czynności które uniemożliwiały podjęcie formalnego rozstrzygnięcia w postaci odmowy wszczęcia postępowania. Chybiony jest całkowicie zarzut braku analizy decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r. i pominiecie faktu, że przejęcie nieruchomości w sprawie było równoznaczne w skutkach z wywłaszczeniem nieruchomości. Jak już wyżej wykazano przekazanie gospodarstwa rolnego nastąpiło dobrowolnie i wynikało to wprost z samej decyzji, jak i stanowiących podstawę jej wydania przepisów. Nie było w związku z tym jakichkolwiek podstaw do tego by temu zaprzeczyć. Decyzja na podstawie której przekazano gospodarstwo rolne pozostaje w obrocie prawnym. Odnosząc się z kolei do zarzutu nie przeprowadzenia przez organy postępowania jurysdykcyjnego, Sąd stwierdza, że ewentualne postępowanie jurysdykcyjne w tym zakresie byłoby bezprzedmiotowe w związku z czym nawet gdyby zostało ono wszczęte – i tak podlegałoby umorzeniu (art. 105 k.p.a.). Przewidziane w art. 61a k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania i przewidziana w art. 105 k.p.a. decyzja o umorzeniu postępowania mają wiele wspólnego. Jest wszak rzeczą oczywistą, że przyczyny niepodejmowania czynności jurysdykcyjnych i przyczyny, dla których podjętym czynnościom jurysdykcyjnym kładzie się kres – muszą być tak naprawdę takie same. Różnice dotyczą jedynie tego, jak dalece są one transparentne i kiedy organ je sobie uświadamia. W okolicznościach niniejszego przypadku – zdaniem Sądu – odmowa wszczęcia postępowania w formie postanowienia była w pełni prawidłowa. Jedynie na marginesie należy dodać, że ewentualne "niewłaściwe" zastosowanie któregoś z wchodzących w rachubę rozstrzygnięć (postanowienia z art. 61a k.p.a. zamiast decyzji z art. 105 k.p.a. albo odwrotnie) tylko wyjątkowo mogłoby uchodzić za uchybienie istotne i mogące mieć wpływ na "wynik sprawy". Na ogół takiego wpływu zidentyfikować się nie da (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., II OSK 2577/14). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że w przypadku spełnienia hipotezy art. 229 u.g.n., zarówno wydanie decyzji umarzającej postępowanie zamiast odmownej, jak i wydanie decyzji odmownej zamiast umarzającej postępowanie, nie stanowi uchybienia powodującego konieczność uchylenia takich decyzji, z uwagi na skutki podjętego w takiej sytuacji rozstrzygnięcia. Zarówno bowiem umorzenie postępowania, jak i decyzja odmowna sprowadzają się do tego, że nie może nastąpić zwrot wywłaszczonej nieruchomości (wyrok NSA z 7.10.2010 r. I OSK 1673/09, Lex 745124; wyrok WSA w Poznaniu z 9.11.2010 r. IV SA/Po 710/10, Lex 758595; wyrok WSA w Gdańsku z 15.5.2013 r. II SA/Gd 778/12; wyrok WSA w Olsztynie z 10.9.2013 r. II SA/Ol 479/13, Lex 1370848). Pogląd ten znajduje zastosowanie także w kontrolowanej sprawie - na tle odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania bądź umorzenia postępowania w tym przedmiocie. W ocenie Sądu pomimo tego, że orzeczenia te zostały wydane w stosunku do art. 229 u.g.n. wnioski w nich zawarte można odnieść do sytuacji, jak ma miejsce w niniejszej sprawie, tj. do sytuacji w której strona żąda zwrotu nieruchomości na podstawie u.g.n., a w sprawie oczywistym jest, że odjęcie nieruchomości nie miało charakteru władczego wywłaszczenia, a odbywało się na wniosek, a co a tym idzie za zgoda strony. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.