II SAB/Gl 104/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi E. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Częstochowy w przedmiocie stanu technicznego obiektu budowlanego 1. Stwierdza bezczynność organu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. Zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy; 3. Zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 3 listopada 2021 r. E.B., powołując się m. in. na treść art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej k.p.a.), wniosła skargę na bezczynność organu – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. (dalej PINB), polegającą na uchylaniu się od udzielenia informacji w przedmiocie wykonania robót budowlanych, nakazanych decyzją organu nadzoru budowlanego, żądanych pismami z dnia 12 stycznia 2021 r. i 9 marca 2021 r. W uzasadnieniu podano m. in., że przedmiotowa sprawa dotyczy wadliwie działającej wentylacji grawitacyjnej w jej mieszkaniu. Wentylacja ta zamiast wywiewać zużyte powietrze, nawiewa powietrze pochodzące prawdopodobnie z innych pomieszczeń. Dodatkowo, nawiewane powietrze jest skażone substancjami, które nie pozwalają bezpiecznie przebywać w mieszkaniu. Na skutek długotrwale prowadzonego postępowania przez PINB została wydana w dniu [...] r. decyzja, która została utrzymana w mocy przez organ II instancji. Ponieważ po wykonaniu nakazu przedmiotowa wentylacja w dalszym ciągu wadliwie funkcjonuje, strona zadała organowi nadzoru budowlanego pytanie, czy wykonanie nakazu decyzji kończącej postępowanie istotnie doprowadziło wadliwie działającą wentylację do stanu zgodnego z przepisami. Wobec braku jakiejkolwiek odpowiedzi na jej pisma z dnia 12 stycznia 2021 r. i 9 marca 2021 r. wystosowała 10 sierpnia 2021 r. skargę do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ stopnia wojewódzkiego pismem z dnia 6 października 2021 r. przyznał jej rację w zakresie prawa do uzyskania stosownej informacji od organu stopnia powiatowego. Pomimo upływu kolejnego niemal miesiąca nie doczekała się jakiejkolwiek reakcji PINB, co stanowi rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej odrzucenie, bądź oddalenie. W uzasadnieniu podano m. in., że ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm.) w swej treści zawiera zamknięty katalog zakresu kontroli, jaką sprawują sądy administracyjne nad organami administracji publicznej (art. 3). W katalogu tym nie jest wymienione sprawowanie przez sądy administracyjne nadzoru nad przestrzeganiem praworządności/działania zgodnego z prawem przez organy administracji publicznej, gdyż taki nadzór sprawują inne powołane do tego organy. Wprawdzie sądy administracyjne kontrolują m. in. prawidłowość wydawanych rozstrzygnięć, ale nie przestrzeganie praworządności przez organy administracji publicznej. Pismem z dnia 10 listopada 2021 r. organ udzielił skarżącej wyczerpującej odpowiedzi na ww. pisma. Skarżąca nie dochowała wymogu wniesienia ponaglenia do organu stopnia wojewódzkiego. Organ dodał nadto, że po dostarczeniu ekspertyzy decyzją nr [...] z dnia [...] r. nakazał wspólnocie mieszkaniowej wykonanie wymiany nawiewników okiennych w pokojach i kuchni mieszkania będącego własnością skarżącej oraz nakazał wymianę kratek wentylacyjnych w ww. pomieszczeniach, o parametrach wskazanych w ekspertyzie. O wykonaniu decyzji wspólnota mieszkaniowa poinformowała organ w piśmie z dnia 3 marca 2021 r. Ponadto do pisma dołączyła kserokopię protokołu mistrza kominiarskiego potwierdzającego wykonanie nakazu z decyzji organu. Organ zakończył więc postępowanie w sprawie wydaniem decyzji nr [...] w dniu [...] r. Skarżąca zarzuca organowi bezczynność nie precyzując na czym bezczynność miałaby polegać. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Ponaglenie zostało złożone do WINB pismem z dnia 10 sierpnia 2021 r. Nie ma znaczenia, że zostało zatytułowane "skarga", skoro istotna jest treść pisma, a nie formalne jego oznaczenie. Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza znowuż, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Sformułowanie "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca w art. 53 §2b p.p.s.a., musi być postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., II OSK 973/19). Jednocześnie wskazać należy, że w świetle uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność dopiero po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania, poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z ww. przypadkiem. Jakkolwiek w postępowaniu administracyjnym wydano decyzję kończącą postępowanie (decyzja nr [...] z dnia [...] r.), to jednak skarżąca w pismach z dnia 12 stycznia 2021 r. i 9 marca 2021 r. wciąż kwestionowała bezpieczeństwo instalacji w budynku. Z kolei w piśmie z 10 sierpnia 2021 r., zatytułowanym "skarga", podnosiła nowe okoliczności faktyczne, które powinny skłaniać organ do podjęcia czynności prowadzących do osiągnięcia stanu zgodnego z prawem. Skarżąca wskazywała bowiem, że pomimo zamontowania nawiewników w jej mieszkaniu wentylacja działa wadliwie. Zatem, choć doszło wykonania ww. decyzji administracyjnej, stan mieszkania nie odpowiada prawu. Jakkolwiek pismo z 10 sierpnia 2021 r. zostało skierowane do WINB, to jednak organ ten przesłał je do PINB, a tam trafiło w dniu 24 sierpnia 2021 r. PINB miał ustosunkować się do treści tego pisma. Miał zatem pełną wiedzę o działającej wadliwie instalacji (zarządca pismem z dnia 3 marca 2021 r. poinformował PINB o wypełnieniu nakazów wynikających z decyzji nr [...]). Skoro, pomimo wypełnienia nakazów decyzji stan budynku nie odpowiadał prawu, należało podjąć kroki, by ustalić przyczyny. Mogły być one inne niż te, które skutkowały wydaniem decyzji [...], należało to jednak wyjaśnić. Wskazać należy, że właściciel lokalu (członek wspólnoty) może wykazać swój indywidualny interes prawny w sprawach niedotyczących nieruchomości wspólnej. Tylko w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej, jest chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą poprzez zarząd (postanowienie NSA z 9 grudnia 2021 r., sygn. II OSK 2585/21). Skarżąca zatem posiadała interes prawny w żądaniu podjęcia stosownych czynności przez organ. Warto zwrócić uwagę m. in. na treść art. 66 ust. 1 p.b. Zgodnie z nim w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Już choćby treść cytowanej regulacji powinna skłaniać organ do prowadzenia wymaganych przez ustawodawcę czynności. Jednocześnie, w świetle §23 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. z 1999 r., Nr 74, poz. 836 ze zm.) w okresie użytkowania instalacji i urządzeń, o których mowa w § 22 ust. 1, należy zapewniać: 1) pełną drożność i szczelność przewodów i urządzeń, 2) utrzymanie pełnego wymaganego przekroju kratek wentylacyjnych, 3) realizację wymaganych robót konserwacyjnych i remontowych, 4) realizację zaleceń pokontrolnych wydawanych przez upoważnione organy kontroli i nadzoru, 5) w razie uzasadnionej potrzeby - kontrolę stanu technicznego instalacji i urządzeń wentylacyjnych. Regulacja ta musi być odczytywana w kontekście §2 tego rozporządzenia, zgodnie z którym rozporządzenie określa warunki mające zapewnić m. in. utrzymanie stanu technicznego budynku na poziomie zapewniającym bezpieczeństwo ludzi i mienia w okresie jego użytkowania oraz ochronę zdrowia i życia ludzi w pomieszczeniach budynku. Zatem wszelkie odstępstwa od istotnych wymagań rozporządzenia dotyczących bezpieczeństwa co do zasady świadczą o wystąpieniu stanu zagrożenia dla ww. wartości. Gdyby organ nie znalazł podstaw do prowadzenia ewentualnie wszczętego postępowania mógł je umorzyć. Nawet też nie wydano postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a k.p.a. Dopiero po wniesieniu skargi, jak organ podaje w odpowiedzi na nią, przesłano skarżącej pismo z dnia 10 listopada 2021 r., ustosunkowujące się do jej zarzutów. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 §1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Obowiązek działania sprawnie jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, która jest zasadą prawa unijnego. W ustawodawstwie polskim znajduje ona odzwierciedlenie m. in. w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis ten wprowadza także szczegółowe regulacje dotyczące terminów załatwiania spraw (art. 35 § 3 – 5 k.p.a.). Nie budzi wątpliwości, że doszło do bezczynności, ponieważ nie wydano rozstrzygnięcia terminowo, bez zbędnej zwłoki. Dopiero po wniesieniu skargi, po kilku miesiącach od zasygnalizowania przez skarżącą problemów z wentylacją, organ pismem z 10 listopada 2021 r. odniósł się do jej twierdzeń. Nie wszczął jednak nawet postępowania, ani nie odmówił jego wszczęcia, pomimo, że skarżąca podnosiła wystąpienie nowych okoliczności faktycznych, po wydaniu i wykonaniu wcześniejszej decyzji administracyjnej. Jeśli zmienia się stan faktyczny, nie ma przeszkód, by prowadzić nowe postępowanie administracyjne, wręcz jest to w niektórych okolicznościach obowiązek organu, zwłaszcza tam, gdzie chodzi o bezpieczeństwo ludzi i mienia. Nie była to jednak rażąca bezczynność, bowiem pierwsze ww. pisma skarżącej ze stycznia i z marca 2021 r. nie były precyzyjne, choć sygnalizowały wadliwość wentylacji. Dopiero w piśmie z 10 sierpnia 2021 r. skarżąca wprost przyznała, że pomimo wykonania obowiązków wynikających z decyzji nr [...] wentylacja nie działa prawidłowo. To powinno było skutkować reakcją organu, który powinien doprowadzić tą część obiektu do stanu odpowiadającego prawu. Sąd zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy. Załatwienie jej pismem, bez wyjaśnienia okoliczności związanych z bezpieczeństwem użytkowania obiektu, nie jest wystarczające. Treści takiego aktu Sąd nie przesądza, bowiem wymagane jest dokonanie odpowiednich ustaleń faktycznych. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.