II SAB/Gl 11/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Rafał Wolnik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Prezydenta Miasta C. w przedmiocie wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną - w zakresie przyznania sumy pieniężnej 1) przyznaje skarżącemu od Prezydenta Miasta C. sumę pieniężną w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych, 2) w pozostałej części skargę oddala. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Śląski orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - budowy przedłużenia [...] do ul. [...] oraz rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...], obejmującej m.in. działkę nr [...] o pow. 0,2125 ha, powstałą z podziału działki nr [...] oraz działkę nr [...] o pow. 0,1136 ha powstałą z podziału działki nr [...], położone w C., stanowiących własność A.P. (dalej też jako skarżący). Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a stała się ona ostateczna na mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] r. Następnie Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r. ustalił na rzecz skarżącego odszkodowanie w wysokości 414.179 zł, zobowiązując do jego wypłaty Prezydenta Miasta C., jako zarządcę drogi wojewódzkiej. Skarżący w dniu 12 września 2017 r. wniósł odwołanie od powyższej decyzji i pismem z dnia 17 października 2017 r., precyzując wniosek zawarty w odwołaniu, wystąpił do Prezydenta Miasta C. (dalej też jako Prezydent) o wypłatę zaliczki na poczet odszkodowania w wysokości 70 % ustalonego odszkodowania. W odpowiedzi, pismem z dnia 3 listopada 2017 r., poinformowano skarżącego o braku podstaw do wypłaty odszkodowania do czasu rozpatrzenia odwołania od decyzji o jego ustaleniu. Pismem z dnia 20 listopada 2017 r. skarżący ponownie wezwał organ do wypłaty 70 % ustalonej kwoty odszkodowania na podstawie art. 12 ust. 5a specustawy drogowej. Pismem z dnia 30 listopada 2017 r. poinformowano skarżącego o braku możliwości wypłaty zaliczki ze względu na to, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, a zdaniem organu, wypłata zaliczki dotyczy tylko takiej sytuacji, w której rozstrzygnięcie w tym zakresie nie jest jeszcze ostateczne. Skarżący w dniu 8 grudnia 2017 r. ponownie wezwał organ do zapłaty. W dniu 9 stycznia 2018 r. wniósł za pośrednictwem organu I instancji ponaglenie na niezałatwienie jego wniosku. Następnie pismem z dnia 12 marca 2018 r. złożył za pośrednictwem tego organu skargę do sądu administracyjnego na bezczynność polegającą na zaniechaniu wypłaty zaliczki w wysokości 70 % odszkodowania. Skarżący, zarzucając naruszenie art. 12 ust. 5a ustawy drogowej, wniósł o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty, określonej w art. 154 § 6,ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej tez dalej ustawą p.p.s.a.). Skarżący stwierdził, że wniosek został złożony w dniu 12 września 2017 r., stąd wypłata winna nastąpić w dniu 5 listopada 2017 r., ewentualnie najpóźniej w dniu 17 listopada 2017 r. w związku z uzupełnieniem wniosku w dniu 17 października 2017 r. Z literalnego brzmienia przepisu art. 12 ust. 5a ustawy nie wynika bowiem, aby warunkiem wypłaty zaliczki była ostateczność decyzji o ustaleniu odszkodowania. Dla poparcia stanowiska skarżący odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnej z dnia 21 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2801/15. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżącemu przysługuje pełne odszkodowanie, bowiem decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna i nadany jej rygor przestał obowiązywać. Brak było zatem podstaw prawnych do wypłaty zaliczki, jednakże z uwagi na liczne interwencje skarżącego i niejednolite orzecznictwo, organ wypłacił żądaną zaliczkę w dniu 4 kwietnia 2018 r. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Gl 15/18 orzekł, że skarga na bezczynność Prezydenta w przedmiocie wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest uzasadniona. Sąd wskazał, że skarżący trafnie podniósł, iż w sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki z art. 12 ust. 5a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496, dalej też jako ustawa drogowa). Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że organ zobowiązany jest na wniosek uprawnionego do wypłaty zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ I instancji w decyzji o odszkodowaniu, wydanej w trybie art. 12 ust. 4g tej ustawy. Nie ma żadnego prawnego znaczenia fakt, że decyzja zrid, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, stała się ostateczna przed wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania. Stanowisko organu, że w takim przypadku osoba uprawniona traci prawo do zaliczki, gdyż wówczas przysługuje jej prawo do pełnego odszkodowania, jest w ocenie Sądu sprzeczne z treścią art. 132 ust. la ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121). Odszkodowanie w pełnej wysokości, ustalonej w decyzji, jest bowiem płatne w terminie 14 dni od ostateczności tej decyzji. Wniesienie odwołania od decyzji o odszkodowaniu powoduje zatem, że uprawniony nie może otrzymać ustalonego odszkodowania, mimo że decyzji zrid nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jest jedynie uprawniony do otrzymania zaliczki w wysokości 70 % ustalonego nieostateczną jeszcze decyzją odszkodowania. Taki też przypadek ma miejsce w niniejszej sprawie. Stąd też Prezydent jako zarządca drogi zobowiązany do wypłaty odszkodowania winien uwzględnić wniosek skarżącego i w terminie 30 dni od jego złożenia zapłacić zaliczkę. Wniosek w tym przedmiocie skarżący złożył skutecznie w dniu 17 października 2017 r. Wówczas jednoznacznie sprecyzował roszczenie jako żądanie wypłaty zaliczki w wysokości 70% odszkodowania. Poprzednie pismo z dnia 12 września 2017 r. zawierało żądanie wypłaty niespornej części odszkodowania, czyli całej kwoty, ustalonej w decyzji. Zatem 30-dniowy termin do wypłaty zaliczki upłynął z dniem 18 listopada 2017 r. Żądana zaliczka została wypłacona w formie przelewu bankowego dopiero w dniu 4 kwietnia 2018 r., czyli po wniesieniu skargi do Sądu. WSA uznał, że skoro bezczynność organu ustała po wniesieniu skargi, bezprzedmiotowe było zobowiązanie organu do podjęcia takiej czynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Stąd też postępowanie sądowe w tym zakresie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podjęcie czynności zgodnie z żądaniem skarżącego nie mogło jednak rodzić skutku prawnego w postaci bezprzedmiotowości pozostałych wniosków skargi. Z mocy art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., sąd administracyjny zobligowany jest bowiem do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności nie wypłacając mimo ustawowego obowiązku żądanej zaliczki w terminie 30 dni od złożenia przez skarżącego wniosku, a także oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem WSA, mając na uwadze okres bezczynności, trwającej od 18 listopada 2017 r. do 4 kwietnia 2018 r., a więc przekroczenie ustawowego terminu do wypłaty zaliczki o ponad 4 miesiące, bezczynność organu należy zakwalifikować do kategorii rażącego naruszenia prawa. Jednak z uwagi na fakt, że organ wypłacił żądaną zaliczkę po wniesieniu skargi, Sąd nie dopatrzył się podstaw do jego dyscyplinowania poprzez wymierzenie mu grzywny lub przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wysokość zaliczki nie pozostaje bowiem w żadnej proporcji do pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia, o którym mowa w tym przepisie w zw. z art. 154 § 6 ustawy. Wobec tego skargę co do żądania przyznania odpowiedniej sumy pieniężnej Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej od tego wyroku w części orzekającej o odmowie przyznania odpowiedniej sumy pieniężnej skarżący zarzucił naruszenie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż żądanie przyznania kwoty określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, wynoszącej 21 358 zł nie pozostaje w odpowiedniej proporcji do kwoty 289 925,30 zł stanowiącej wysokość zaliczki, której terminowej wypłaty zaniechał organ. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną uwzględnił i wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 3800/18 uchylił w/w wyrok WSA w zaskarżonej skargą kasacyjną części i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdził, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku WSA nie poddaje się kontroli instancyjnej, ponieważ brak jest w nim odniesienia się do podstawy odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Nie jest bowiem wiadome czym w rzeczywistości kierował się Sąd I instancji, oddalając wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Sąd kasacyjny stwierdził, że z treści przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej od organu pozostaje w sferze uznania sądu. Każde zatem rozstrzygnięcie w tym zakresie wymaga precyzyjnego wyjaśnienia i umotywowania. Ustawa przewiduje jedynie taką możliwość, zakreślając tylko górną granicę sumy. Jednocześnie w orzecznictwie przyjmuje się, że przyznana od organu suma pieniężna ma stanowić dodatkowy środek dyscyplinujący, a także rodzaj rekompensaty dla strony aktywnie uczestniczącej w prowadzeniu sprawy administracyjnej, w której stwierdzona przewlekłość ma charakter szczególnie dla strony dotkliwy. Zasadność przyznania takiej sumy zależy od oceny okoliczności konkretnej sprawy. Sąd winien zatem dokładnie wyjaśnić jakimi motywami kierował się, podejmując rozstrzygnięcie. Nie spełnia tego wymogu wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wysokość zaliczki wynosząca 3.733,80 zł nie pozostaje w żadnej proporcji do pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia, o którym mowa w tym przepisie w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Wskazana kwota nie wynika z ustalonych przez Sąd okoliczności niniejszej sprawy. Przedmiotem postępowania była bowiem bezczynność dotycząca wypłaty zaliczki na poczet ustalonego odszkodowania w kwocie 414.179 zł. Stąd też rozstrzygnięcie w tym zakresie jest zupełnie niezrozumiałe. Rozpoznając ponownie skargę w trybie uproszczonym, w części dotyczącej przyznania skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. sumy pieniężnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w tej części zasługuje na uwzględnienie co do zasady. Zdecydowane wygórowane jest zaś żądanie skarżącego gdy chodzi o kwotę wskazanej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości wynikającej z art. 154 § 6 p.p.s.a., która w dacie wniesienia skargi wyniosła 18.655,65 z (50% z kwoty 37311,30). W odniesieniu do skarżącego przyznanie sumy pieniężnej spełnia funkcję kompensacyjną i odszkodowawczą. Jej przyznanie wiąże się zatem co najmniej z koniecznością uprawdopodobnienia przez stronę skarżącą faktu poniesienia szkody oraz jej rozmiaru (vide wyrok WSA w Poznaniu z 28 lutego 2018 r. IV SAB/Po 99/17). W niniejszej sprawie skarżący na te aspekty swojego żądania w ogóle nie wskazał. Niemniej jednak Sąd z urzędu uznał, że pewną szkodę w związku z bezczynnością organu skarżący niewątpliwie poniósł. Ponieważ jak już stwierdzono, skarżący na tę okoliczność w ogóle się nie wypowiedział to oceniając prawdopodobną wysokość tej szkody Sąd wziął pod uwagę przybliżoną wysokość odsetek jaką uzyskałby skarżący gdyby należną zaliczkę w kwocie około 290 tys. zł ulokował przez 4 miesiąca na lokacie bankowej, co mógł niewątpliwie uczynić. W następstwie czego uzyskałby przychód w kwocie około 2000 zł. W konsekwencji Sąd uznał, że przyznanie takiej kwoty na podstawie art. 149 spełni zarówno funkcję kompensacyjną i odszkodowawczą w odniesieniu do skarżącego jaki i środka dyscyplinująco-represyjnego w odniesieniu do organu. Biorąc pod uwagę ustalony w sprawie stan faktyczny należało bowiem jednoznacznie przyjąć, że bezczynność organu nosiła znamiona celowego unikania wypłaty zaliczki w wynikającym z ustawy terminie. Skarga w części dotyczącej żądania przyznania wyższej sumy pieniężnej jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. W toku ponownego rozpoznania sprawy skarżący nie poniósł dodatkowych kosztów sądowych, co zwalniało Sąd z obowiązku orzekania w tym zakresie. ec