II SAB/Gl 177/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska,, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2026 r. sprawy ze skargi B. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1) stwierdza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydania aktu w sprawie, 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4) w pozostałym zakresie skargę oddala. Pismem nadanym dnia 21 września 2025 r. B. P. (dalej: Skarżąca) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych znak [...] z dnia 16 czerwca 2025 r., o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko – O. W. na rok 2025/2026, z wniosku z dnia 1 lutego 2025 r. Skarżąca wniosła o: stwierdzenie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej, zobowiązanie Prezesa ZUS do rozpoznania odwołania w terminie 7 dni i wydania decyzji przyznającej prawo do świadczenia wychowawczego, skierowanie sprawy na rozprawę, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podała, że w dniu 1 lutego 2025 r. zwróciła się o przyznanie świadczenia wychowawczego na rok 2025/2026, pismem z dnia 6 marca 2025 r. organ wezwał Stronę do ustosunkowania się co do postanowienia z dnia 24 lipca 2020 r., pismem z dnia 1 kwietnia 2025 r. Strona udzieliła wyjaśnień, także odniosła się do kolejnego wezwania z dnia 28 kwietnia 2025 r. W dniu 4 maja 2025 r. Strona złożyła ponaglenie. Po otrzymaniu przez organ odpisu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ZUS, organ w dniu 16 czerwca 2025 r. wydał decyzję o odmowie przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Odwołanie od tej decyzji zostało nadane w dniu 4 lipca 2025 r. Skarżąca zaznaczyła, że organ mimo upływu ustawowego terminu, nie rozpoznał odwołania, ani też nie zawiadomił, że termin rozpoznania zostanie przedłużony. W dniu 17 sierpnia 2025 r. Skarżąca wniosła ponaglenie. Zdaniem Skarżącej brak jest uzasadnienia dla oczekiwania na rozpoznanie odwołania od 4 lipca 2025 r., mimo że stan faktyczny i prawny sprawy nie budził wątpliwości. Odniosła się również do kwestii merytorycznych związanych z ustaleniem prawa do świadczenia wychowawczego, podkreślając, że organ posiada z urzędu wiedzę także z innych postępowań o rzeczywistym miejscu zamieszkania dziecka z matką, sprawowaniu przez matkę faktycznej opieki oraz łożeniu na utrzymanie córki. Żądanie zasądzenia grzywny oraz sumy pieniężnej Skarżąca uzasadniła opieszałością organu, nierozpoznaniem wniosków o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego także co do pozostałych okresów świadczeniowych. Zasądzenie sumy pieniężnej pozwoli, jak wskazała Skarżąca, choć częściowo zrekompensować brak wypłat należnego świadczenia, które nie zostało wypłacone od maja 2023 roku. Wskazała, że tut. Sąd wyrokiem z dnia 5 września 2025 r. sygn. akt II SAB/Gl 106/25 stwierdził bezczynność ZUS w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na jej wpływ do Sądu oraz organu po dacie wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy - decyzji z dnia 23 września 2025 r. W przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, organ wniósł o oddalenie skargi, a z ostrożności o stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ po przedstawieniu przebiegu postępowania przed organem pierwszej instancji, podał, że decyzją z dnia 16 czerwca 2025 r. ZUS odmówił Stronie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego od 1 czerwca 2025 r. do 31 maja 2026 r. Od powyższej decyzji Strona złożyła odwołanie, w którym podniosła szereg zarzutów wobec zaskarżonej decyzji. Prezes ZUS po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją z dnia 23 września 2025 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 16 czerwca 2025 r., uznając, że Skarżąca nie spełnia warunku wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W odniesieniu do wniosków skargi zaznaczył, że wydał decyzję w sprawie wnioskowanego świadczenia na kolejne okresy, nie zachodzi zatem potrzeba prewencyjnego wymierzenia grzywny. Suma pieniężna i grzywna nie mają przy tym charakteru obligatoryjnego. Końcowo podkreślił, że na dzień wpływu skarg do Sądu, organ nie pozostawał w bezczynności. W dniu 25 listopada 2025 r. do akt wpłynęło pismo Skarżącej z dnia 20 listopada 2025 r., w którym Skarżąca poza uzupełnieniem braków formalnych skargi, wskazała, że brak jest podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności skargi, a także jej oddalenia. Zwróciła uwagę, że wniesione w dniu 17 sierpnia 2025 r. ponaglenie okazało się bezskuteczne. Zakwestionowała również merytoryczne rozstrzygnięcie organów oparte o brak spełnienia przez Skarżącą przesłanki z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zaznaczając, że organy nadal nie wykonały wskazań tut. Sądu zawartych w wyrokach uchylających decyzje o odmowie przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a., jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W niniejszej sprawie wymóg złożenia ponaglenia został spełniony. Pismem z dnia 17 sierpnia 2025 r. Skarżąca wniosła ponaglenie (karta nr 117, tom VIII akt administracyjnych). Na dzień wniesienia niniejszej skargi (daty nadania skargi w placówce pocztowej), tj. 21 września 2025 r., organ odwoławczy nadal pozostawał w bezczynności, decyzja w sprawie została bowiem wydana w dniu 23 września 2025 r., co czyniło niezasadny wniosek o jej odrzucenie. Skarga jest zatem dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. W obowiązującym stanie prawnym, bezczynność organu administracji publicznej definiowana jest w treści art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Z kolei przewlekłość definiowana jest w treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Wobec przywołanych regulacji wyjaśnić należy, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Dlatego też sąd zobowiązany jest ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt II OSK 871/22 oraz z dnia 9 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 204/22). O przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić natomiast tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2317/19). Analiza przeprowadzona w niniejszym postępowaniu, na skutek wniesionej skargi, prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie pozostawania organu w bezczynności co do rozpoznania odwołania Skarżącej w sprawie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego. W tym zakresie skarga zasługiwała na uwzględnienie. Jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy, po rozpoznaniu wniosku Skarżącej z dnia 1 lutego 2025 r., organ pierwszej instancji decyzją z dnia 16 czerwca 2025 r. ustalił, że Skarżąca w okresie od 1 czerwca 2025 r. do 31 maja 2026 r. nie jest uprawniona do świadczenia wychowawczego (karta nr 1-8, tom VIII akt administracyjnych). Od powyższej decyzji w dniu 7 lipca 2025 r. odwołanie wniosła Skarżąca (karta nr 19-62, tom VIII akt administracyjnych). W dniu 17 sierpnia 2025 r. Skarżąca wniosła ponaglenie, natomiast w dniu 21 września 2025 r. nadała skargę na bezczynność w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło dnia 23 września 2025 r. (karta nr 123-137 tom VIII, akt administracyjnych). W aktach sprawy brak informacji, by od złożenia odwołania do dnia jego rozpoznania, podejmowane były w sprawie jakiekolwiek czynności. Strony niniejszego postępowania są zgodne co do okoliczności, jakie miały miejsce od daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Przypomnieć należy, iż stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w ar. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a; 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości polowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd nie bada zgodności z prawem określonego aktu lub czynności organu administracji. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się tu do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., przedłużonym na zasadach określonych w art. 36 tego Kodeksu ewentualnie w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie, a także czy czynności organu podejmowane w ramach prowadzonego postępowania były zasadne i adekwatne do okoliczności sprawy. Analiza przeprowadzona w niniejszym postępowaniu, na skutek wniesionej skargi, prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie, podobnie jak w sprawach prowadzonych przed tut. Sądem pod sygn. akt II SA/Gl 175/25, II SA/Gl 176/25 i II SA/Gl 178/25, zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu. W postępowaniu odwoławczym sprawa powinna bowiem zostać załatwiona przez organ odwoławczy w ciągu miesiąca. Bieg terminu załatwienia sprawy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji rozpoczyna się od dnia wszczęcia postępowania, a w postępowaniu odwoławczym – od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy (por. H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III WKP 2023). Stosownie do regulacji art. 35 k.p.a., określającej terminy załatwiania spraw administracyjnych, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.), a załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym winno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej, na mocy art. 36 § 1 k.p.a., obowiązek zawiadomienia strony o każdym tego rodzaju przypadku, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Jednocześnie nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości, której istotą jest działanie w sprawie przez organ nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W rozpoznawanej sprawie organ niewątpliwie nie dochował miesięcznego terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Odwołanie Skarżącej od decyzji z dnia 16 czerwca 2025 r. w przedmiocie świadczenia wychowawczego wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 7 lipca 2025 r. (wraz z urzędowym potwierdzeniem przedłożenia). Mimo upływu terminu wskazanego w trybie art. 35 § 3 k.p.a., organ nie zakończył postępowania odwoławczego. W powyższym terminie nie została również stwierdzona niedopuszczalność odwołania ani też uchybienie terminu do jego wniesienia. Przed upływem miesięcznego terminu na zakończenie postępowania odwoławczego, organ nie uczynił także zadość obowiązkowi zawiadomienia strony o dalszym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie oraz nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Powyższe uzasadniało stwierdzenie pozostawania organu w bezczynności w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 16 czerwca 2025 r. Dla uznania rażącego naruszenia prawa konieczne jest natomiast stwierdzenie, że bezczynność organu była pozbawiona jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia oraz bez żadnych wątpliwości w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2075/14). W świetle przeprowadzonych rozważań, wobec konieczności uwzględnienia zapadłych już w sprawie rozstrzygnięć, w tym tut. Sądu, oraz szerokiej argumentacji zawartej w treści liczącego ponad 40 stron odwołania, Sąd nie dopatrzył się przyczyn stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 sentencji wyroku). Przed rozpoznaniem skargi, organ odwoławczy rozpoznał odwołanie Skarżącej i w dniu 23 września 2025 r. wydał decyzję znak [...], o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, czyniąc zobowiązanie organu do jego rozpoznania bezprzedmiotowym. Stąd też Sąd umorzył postępowanie w tej części (pkt 2 sentencji wyroku). W pozostałej części Sąd skargę oddalił (pkt 4 sentencji wyroku). W odniesieniu do wniosku skargi w postaci wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia od organu sumy pieniężnej, wyjaśnienia wymaga, że wymienione środki mają charakter fakultatywny, a ich stosowanie pozostawiono uznaniu sądu. Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Natomiast co do instytucji sumy pieniężnej ma ona na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję prewencyjną. W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności nie przemawiał za zasadnością wymierzenia organowi grzywny. Mając na względzie okres bezczynności organu oraz, że Skarżąca nie przedstawiła w skardze przekonujących okoliczności uzasadniających przyznanie sumy pieniężnej w ujęciu jej funkcji kompensacyjnej, ani też nie wskazała jej żądanej wysokości, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia tego wniosku. O kosztach postępowania w wysokości 480 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku), na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 z późn. zm.). Sprawa została zakwalifikowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do brzmienia art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 122 p.p.s.a. sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie jest zatem uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, któremu ustawodawca, w omawianej kwestii, pozostawił całkowitą swobodę, nie wskazując żadnych kryteriów, którymi powinien kierować się sąd (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 5287/16). Sąd nie był zatem związany wnioskiem skargi, i nie dostrzegł powodów, dla których sprawa miałaby zostać rozpatrzona na rozprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na mocy art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.