II SAB/Gl 182/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lutego 2026r. sprawy ze skargi E. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. w przedmiocie ustalenia prawidłowości wybudowania budynku usługowego 1) stwierdza że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. dopuścił się przewlekłości; 2) stwierdza, że przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. do załatwienia sprawy; 4) w pozostałym zakresie skargę oddala; 5) zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 6 października 2025 r. E. N. (dalej jako: "skarżąca"), reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. (dalej jako: "PINB" lub "organ") postępowania w sprawie prawidłowości realizacji budynku, położonego przy ul. [...] w C.. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że w dniu 30 sierpnia 2024 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia prawidłowości wybudowania budynku usługowego na posesji przy ul. [...] w C. w odniesieniu do realizacji ściany oddzielenia przeciwpożarowego pomiędzy tym budynkiem, a budynkiem na posesji sąsiedniej przy ul. [...] w C.. Postępowanie zostało wszczęte na polecenie organu wyższego stopnia - Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W dniu 2 września 2024 r. PINB wydał postanowienie nr [...], którym zobowiązał właścicieli posesji przy ul. [...] w C. do przedłożenia ekspertyzy technicznej. W dniu 9 stycznia 2025 r. przeprowadził rozprawę administracyjną. Pełnomocnik skarżącej wskazał też, że w kwietniu 2025 r. odbyły się na nieruchomości skarżącej czynności kontrolne. Od tego czasu nie zostały podjęte żadne dalsze czynności w sprawie. Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że wbrew art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a.", organ nie zawiadamiał stron o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie. W skardze wskazano również, że PINB prowadzi także sprawę administracyjną w sprawie stanu technicznego budynków skarżącej, po ingerencji właścicieli posesji przy ul. [...], która także nie jest zakończona. Według pełnomocnika skarżącej działanie organu w sprawach skarżącej jest prowadzone wyjątkowo opieszałe, co skutkowało już dwukrotnym wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyroku, w którym stwierdzono przewlekłości postępowania PINB i obciążono organ kosztami postępowania. Pełnomocnik skarżącej stwierdził, że również w sprawie posiadania ściany oddzielenia przeciwpożarowego pomiędzy budynkami na posesji postępowanie organu jest prowadzone w sposób przewlekły. W odpowiedzi na skargę PINB wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej podjął i podejmuje szereg czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Podkreślił, że kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy było uzyskanie ekspertyzy technicznej odpowiadającej na pytanie, czy zastosowana konstrukcja i wypełnienie dylatacji pomiędzy budynkami styropianem będzie spełniać wymogi ściany przeciwpożarowej. Obowiązek dostarczenia tej ekspertyzy orzeczono postanowieniem z 2 września 2024 r., nr [...], wyznaczając trzymiesięczny termin na wykonanie obowiązku. Na marginesie PINB podkreślił, że to ŚWINB stwierdził - w związku z prowadzonym postępowaniem dotyczącym budynku położonego w C. przy ul. [...], że ustalenia zawarte w postępowaniu PINB wszczętym w sprawie ściany oddzielenia przeciwpożarowego pomiędzy budynkami przy ul. [...] i [...] - będą miały istotne znaczenie dla postępowania dotyczącego obiektu przy ul. [...]. Dalej organ wskazał, że dopiero w dniu 15 lipca 2025 r., po licznych monitach, złożony został dokument w stosunku, do którego po przeanalizowaniu jego treści PINB stwierdził, że nie stanowi on ekspertyzy w rozumieniu art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.), dalej jako: "p.b.". Tym samym PINB wszczął postępowanie w sprawie o popełnienie wykroczenia określonego w art. 92 ust 1 pkt 3 p.b., w którym przeprowadzono czynności wyjaśniające polegające na przesłuchaniu osób zobowiązanych do dostarczenia ekspertyzy. Z samej natury czynności te wymagają sformalizowanego ich przeprowadzenia i są rozciągnięte w czasie, a sam art. 92 ust. 3 pkt 1 p.b. mówi o utrudnianiu postępowania, a więc działaniu lub jego braku, na które organ nie ma wpływu. W wyniku przeprowadzonych czynności w ramach postępowania o wykroczenie współwłaściciele nieruchomości wyjaśnili, że złożyli do PINB w dniu 9 października 2025 r. wniosek o przedłużenie terminu do wykonania przedmiotowej ekspertyzy z uwagi na jej złożoność i konieczność zaopiniowania przez rzeczoznawcę do spraw przeciwpożarowych. W związku z powyższym ustalono ostateczny termin dostarczenia wspomnianej ekspertyzy do dnia 15 listopada 2025 r. i pouczono, że po bezskutecznym upłynięciu terminu zostanie skierowany wniosek o ukaranie do Sądu Rejonowego w C.. Organ podkreślił również, że w dniu 28 października 2025 r. wydana została decyzja kończąca postępowanie, w której nakazano współwłaścicielom nieruchomości objętej postępowaniem wykonanie szeregu robót budowlanych. W decyzji tej organ stwierdził, że nie ma konieczności dostarczenia ekspertyzy technicznej nakazanej postanowieniem z dnia 2 września 2024 r. z uwagi na dostarczenie przez właścicieli obiektu dokumentacji projektowej w której jednoznacznie nakazano usunięcie styropianu z dylatacji pomiędzy budynkami położonymi przy ul. [...] i [...]. Tym samym sporządzenie wspomnianej ekspertyzy stało się bezprzedmiotowe. W związku z wydaniem decyzji organ wskazał, że postępowanie w sprawie przewlekłości stało się bezprzedmiotowe i wniósł o jego umorzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), - dalej "p.p.s.a.", kontrola sądowoadministracyjna obejmuje m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z ww. przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia - por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Ponaglenie zostało złożone. Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza znowuż, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 § 1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Obowiązek działania sprawnie jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, która jest zasadą prawa unijnego. W ustawodawstwie polskim znajduje ona odzwierciedlenie m.in. w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis ten wprowadza także szczegółowe regulacje dotyczące terminów załatwiania spraw (art. 35 § 3-5 k.p.a.). Co do zasady załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Nie budzi wątpliwości, że w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez PINB. 30 sierpnia 2024 r. organ wszczął postępowanie w sprawie ustalenia prawidłowości wybudowania budynku usługowego na posesji przy ul. [...] w C., w kwestii posiadania ściany oddzielenia p-pożarowego na styku z zabudowaniami na posesji sąsiedniej przy ul. [...]. Następnie postanowieniem z dnia 2 września 2024 r. skarżony organ nałożył na właścicieli posesji przy ul. [...] w C. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej w terminie 3 miesięcy od dnia ostateczności postanowienia. Doręczenie postanowienia nastąpiło najpóźniej w dniu 5 września 2024 r. Postanowienie PINB stało się więc ostateczne w dniu 12 września 2024 r. Termin na przedłożenie tej ekspertyzy minął 12 grudnia 2024 r. W dniu 9 stycznia 2025 r. organ podjął próbę przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, ale z uwagi na nieobecność właścicieli posesji przy ul. [...] do niej nie doszło. W dniu 11 lutego 2025 r. doszło do przesłuchania jednego ze współwłaścicieli budynku przy ul. [...]. Dopiero w kwietniu 2025 r. odbyły się na nieruchomości skarżącej czynności kontrolne. W dniu 17 września 2025 r. skarżąca złożyła ponaglenie na przewlekłość postępowania PINB do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "ŚWINB"), który postanowieniem z dnia 23 października 2025 r. uznał m.in., że PINB prowadził sprawę w sposób przewlekły i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy – 30 dni od daty doręczenia postanowienia. Nie czekając na rozstrzygnięcie ŚWINB skarżąca wniosła skargę do tut. Sądu. W dniu 28 października 2025 r. PINB wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie opierając ja na dokumentacji projektowej pn. "Projekt doprowadzenia zgodności z obowiązującymi przepisami ściany oddzielenia pożarowego w budynku usługowo-handlowym ul. [...] w C.". Dokonując oceny prowadzonego przez PINB postępowania Sąd uznał, że prowadzone przez PINB postępowania prowadzone było w sposób przewlekły (pkt 1 sentencji). Prowadzone przez organ czynności podejmowane były z dużymi odstępami czasowymi. Organ nie wykazał należytej staranności w egzekwowaniu od adresatów postanowienia z dnia 2 września 2024 r. obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej przez uprawnioną do tego osobę. Zgodnie z art. 81 c ust.4 p.b. w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. PINB nie skorzystał z tej instytucji dokonując czynności przedłużających postępowanie. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobligowany jest stwierdzić, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., jest zatem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W badanej sprawie tak sytuacja w ocenie Sądu nie miała miejsca. Wobec tego Sąd uznał, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca pismem z 6 października 2025 r. złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB. Już po wniesieniu skargi do WSA w Gliwicach PINB w dniu 28 października 2025 r. wydał decyzję w sprawie. Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi wydał decyzję w sprawie, postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie sprawy podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, postępowanie sądowe w tym przedmiocie należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono, jak w pkt 3 sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Mając na uwadze stanowisko judykatury Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny w wysokości wnioskowanej przez skarżącą i w tym przedmiocie skargę oddalił (pkt 4 sentencji). O kosztach postanowił zgodnie z art. 200 i 205 p.p.s.a. (pkt 5 sentencji). Na koszty składał się wpis od skargi (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł).