II SAB/Gl 30/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J.D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie legalności wykonania robót budowlanych 1. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 31 marca 2014 r. J. D. wniósł za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Z. (dalej PINB) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność tego organu w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową budynku garażowo-gospodarczego zlokalizowanego na położonej w Z., przy ul. [...] działce sąsiadującej z jego nieruchomością. Skarga ta została uzupełniona skierowanym bezpośrednio do WSA w Gliwicach pismem z dnia 7 kwietnia 2014 r. W obu pismach skarżący nawiązał do treści uzasadnienia wyroku z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 594/13, oddalającego jego skargę na decyzję kasacyjną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Kontrolowaną przez Sąd decyzją uchylona została decyzja PINB w Z., którą umorzono postępowanie w sprawie legalności budowy przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego oraz sposobu odprowadzania wód opadowych z dachu tego budynku. W uzasadnieniu tego wyroku WSA w Gliwicach podzielił stanowisko organu odwoławczego zajęte w zaskarżonej decyzji, że PINB w swojej decyzji nie zastosował się do części wskazań zawartych we wcześniej zapadłych w sprawie wyrokach WSA w Gliwicach, a to w wyroku z dnia 16 września 2009 r., II SAB/Gl 22/09 oraz wyroku z dnia 28 lutego 2011 r., II SA/Gl 611/10. Pierwszym z tych wyroków uwzględniona została skarga J. D. na bezczynność PINB w zakresie zbadania legalności sposobu odprowadzania wód opadowych z przedmiotowego budynku znajdującego się na działce nr [...]. Drugim natomiast wyrokiem uchylone zostały decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji nakazujące wykonanie obróbek blacharskich dachu tego budynku mających zapobiec spływaniu wód opadowych na teren działki J. D. W obu tych wyrokach obok rozważenia kwestii możliwości legalizacji samowolnie wybudowanego garażu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) nakazano także przeprowadzenie postępowania naprawczego w odniesieniu do robót związanych z przebudową tego obiektu, jaka miała miejsce już pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie j.t. Dz. U. z 2013, poz. 1409 ze zm.), a w szczególności zgodności z prawem sposobu odprowadzania wód opadowych z jego dachu. W ocenie skarżącego po wyroku z dnia 14 sierpnia 2013 r., II SA/Gl 594/13, PINB zawiadamiając go o podjęciu umorzonej przez siebie sprawy, mimo wyraźnego pouczenia zawartego w tym wyroku, jednakowoż zataił "nową samowolę". Sąsiad w jego przekonaniu samowolnie przebudował bowiem po raz kolejny sposób odprowadzania wód opadowych z dachu budynku garażu. W szczególności pod koniec sierpnia i we wrześniu dokonał "skomplikowanej przebudowy podłogi garażu" i prawdopodobnie skierował wody opadowe z dachu tego budynku do komór szamba. W przekonaniu skarżącego sąsiad zatem oszukuje, że kieruje wody opadowe z budynku garażu do zbiornika retencyjnego znajdującego się w odległości 15 m od przebudowanego budynku. W końcowej części skargi J. D. podał, że samowolnie wykonane przez sąsiada roboty budowlane generalnie pogorszyły warunki użytkowania jego działki i budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę PINB wyjaśnił, że kwestia poruszona w skardze J. D. została rozpatrzona w dwóch odrębnych decyzjach z dnia [...] r. nr [...] i nr [...]. Pierwsza z tych decyzji dotyczyła legalności budowy budynku garażowo-gospodarczego mającej miejsce w latach 70 tych, a druga legalności robót budowlanych związanych z przebudową tego budynku, które zrealizowano w 2011 r. Organ nadzoru budowlanego podał także, że postanowieniem z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Gl 66/12, WSA w Gliwicach odrzucił skargę J. D. wniesioną na jego bezczynność w tej sprawie. W piśmie procesowym z dnia 7 kwietnia 2014 r. zakwalifikowanym jako uzupełnienie skargi J. D. podniósł, że mimo wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2013 r., II SA/Gl 594/13, wskazującym na konieczność odrębnego rozpatrzenia kwestii legalności samowolnego wybudowania budynku garażu oraz legalności przebudowy tego obiektu, organ I instancji w dalszym ciągu pozwala na samowolne prace prowadzone przy tym obiekcie, co doprowadziło do kolejnej "trzeciej samowoli", która miała miejsce po ostatniej kontroli przeprowadzonej przez PINB. W piśmie procesowym z dnia 2 lipca 2014 r. skarżący podtrzymał wniesioną skargę. Wskazał jednocześnie, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po raz drugi uchylił decyzję PINB umarzającą postępowanie w sprawie. W dalszej części tego pisma skarżący rozwinął kwestię przebudowy podłogi w przedmiotowym garażu stwierdzając, że prace te doprowadziły do pęknięć murku granicznego oraz obniżenia się go o 2-3 cm dodając, iż kwestia ta nie została dostatecznie zbadana przez organy obu instancji. Stwierdził także, że w sprawie winna zostać orzeczona rozbiórka przebudowanego dachu garażu i oczekiwał wydania takiego nakazu przez WSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Przesłanka ta została niewątpliwie spełniona, bowiem w kontrolowanym postępowaniu skarżący domagał się wydania decyzji w sprawie legalności zrealizowanych przez sąsiada robót budowlanych związanych z przebudową budynku garażu usytuowanego w granicy z jego działką. Drugą przesłanką skutecznego uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na bezczynność organu, stanowi podobnie jak w przypadku innych skarg, wypełnienie wskazanego w art. 52 p.p.s.a. obowiązku wyczerpania przysługujących skarżącym środków zaskarżenia. Także i ta przesłanka została w sprawie spełniona, bowiem skarżący pismem z dnia 24 lutego 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia 11 marca 2014 r., wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 tej ustawy. Okoliczność, że zażalenie to nie zostało przed wniesieniem skargi rozpatrzone przez organ II instancji nie ma wpływu na ocenę wyczerpania przez skarżącego przysługujących mu środków zaskarżenia. W sprawie dotyczącej bezczynności organu do uznania spełnienia przesłanki, o jakiej mowa w art. 52 § 2 p.p.s.a. wystarczające jest bowiem wykazanie, że strona wniosła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji wyższego stopnia trybie art. 37 k.p.a. Z punktu widzenia dopuszczalności skargi pozbawiony znaczenia jest natomiast sposób załatwienia tego zażalenia. Rozpatrując wniesioną skargę skarżącemu występującemu w sprawie bez fachowego pełnomocnika wyjaśnić należy w pierwszym rzędzie, że instytucja skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 149 p.p.s.a., ma na celu przede wszystkim ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Dodać należy, że zobowiązując organ do wydania orzeczenia lub podjęcia czynności Sąd nie jest uprawniony do zajęcia stanowiska w kwestii zasadności zgłoszonych przez stronę żądań. Tym samym żądanie skarżącego dotyczące nakazania organom wydania nakazu rozbiórki przebudowanego dachu budynku garażu nie mogło zostać rozpatrzone w niniejszym postępowaniu. Istotnym jest natomiast to, że kontrolowanym postępowaniu organ dwa dni po wniesieniu skargi wydał w sprawie dwie decyzje z dnia [...] r., w tym decyzję nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie legalności wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie budynku garażowo-gospodarczego. W decyzji tej PINB w szczególności zajął stanowisko w kwestii prawidłowości odprowadzania wód opadowych z dachu przedmiotowego budynku. Zobowiązanie w związku z tym organu do wydania decyzji w sprawie prawidłowości przebudowy budynku garażu i zrealizowanego sposobu odprowadzania wód opadowych z dachu tego obiektu było zatem w dacie orzekania przez Sąd bezprzedmiotowe. Tym samym mimo wydania opisanej decyzji z przekroczeniem ustawowych terminów wskazanych w art. 35 k.p.a., a w szczególności z naruszeniem dwumiesięcznego terminu wskazanego w art. 35 § 3 tej ustawy należało stwierdzić, że organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga przestał w dacie orzekania przez Sąd tkwić w bezczynności. Wobec tego postępowanie przed Sądem - w zakresie orzeczenia o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępna na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednak, aby mogło dojść do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., konieczne jest stwierdzenie, że zanim organ wydał akt lub dokonał czynności, były podstawy do zastosowania art. 149 zdanie pierwsze p.p.s.a., a więc uwzględnienia skargi na bezczynność (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 1803/11, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżącemu przyjdzie jednocześnie wyjaśnić, że powyższe stwierdzenia nie oznaczają akceptacji przez Sąd treści wydanego w sprawie orzeczenia ( czy orzeczeń), bowiem ocena taka, jak już wyjaśniono, nie mieściła się w zakresie orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność organu. Przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym jego brzmieniu zawiera jednak normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 (dostępnym na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Wykonanie żądanej czynności lub wydanie żądanego aktu przed rozpoznaniem przez sąd skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, co miało miejsce w niniejszej sprawie, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. nie powoduje więc, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pogląd ten został podzielony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12 i z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12 - oba dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mają powyższe na uwadze Sąd wydał rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. zdanie drugie. Sąd w punkcie 1 sentencji wyroku stwierdził jednak, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skład orzekający uznał bowiem, że dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa nie było wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy, gdyż nie było ono znaczne i nie przejawiało się w braku reakcji organu na wniosek strony. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. otrzymał akta sprawy administracyjnej wraz z odpisem wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 594/13, dopiero w dniu 14 stycznia 2014 r. Decyzje tego organu nr [...] i nr [...] zostały wydane zaś w dniu [...] r. (doręczono je skarżącemu w dniu 4 kwietnia 2014 r. ). W chwili wniesienia skargi (złożono ją w organie w dniu 31 marca 2014 r. ) organ pozostawał zatem co prawda w stanie w bezczynności to jednak bezczynność ta nie miała charakteru rażącego. W ocenie Sądu świadczy o tym także m.in. znajdujące się w aktach sprawy zawiadomienie z dnia 21 marca 2014 r. wystosowane przez PINB do stron postępowania przed wniesieniem skargi. W zawiadomieniu tym poinformowano strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów przed wydaniem decyzji, co dowodzi, że w ocenie PINB zgromadził on już wystarczające dowody pozwalające mu na rozstrzygnięcie sprawy. W opisanej sytuacji Sąd w oparciu o art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. stwierdził brak po stronie organu rażącego naruszenia prawa spowodowanego przekroczeniem terminów załatwienia przedmiotowej sprawy. W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd ze wskazanych wyżej względów umorzył postępowanie sądowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji. O kosztach orzeczono zaś w punkcie 3 sentencji na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a.