II SAB/Gl 30/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi K. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w B. w przedmiocie niewykonania przez zarządcę drogi zadań związanych z utrzymaniem drogi 1) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania oraz, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) umarza postępowanie w zakresie wydania aktu; 3) w pozostałym zakresie skargę oddala; 4) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w B. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 1 czerwca 2018 r. K. P. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] (dalej PINB) zarzucając rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Na tej podstawie wniósł o: 1) zobowiązanie PINB do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3) zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 4) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (obecnie j.t. Dz. U z 2016 r., poz. 1169) w związku z art 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej p.p.s.a.) wniósł o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, 5) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości, 6) zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., z uwagi na jego bezprzedmiotowość i orzeczenie, że przewlekłość i bezczynność postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o odrzucenie skargi w całości i wskazał na czynności wykonane w toku postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wskazał, że PINB pozostawał w przedmiotowej sprawie w bezczynności przez okres ponad jednego miesiąca oraz działał w przedmiotowej sprawie w sposób przewlekły. Jednocześnie wskazał, że stwierdzona bezczynność i przewlekłość działania PINB dla Powiatu [...] nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. ŚWINB w Katowicach wyznaczył dodatkowy termin zakończenia sprawy dwa tygodnie od daty otrzymania postanowienia oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie i podjęcia środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepis art. 36 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza znowuż, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Takie ponaglenie zostało złożone. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 §1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Pismo skarżącego zawierające jego żądania zostało złożone w organie w dniu [...] r. W dniu [...] r. przeprowadzono kontrolę na okoliczność zasadności żądania, a dopiero w dniu [...] r. wezwano Gminę P. do przedłożenia książki drogi. Skutkowało to m. in. stwierdzeniem przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego bezczynności i przewlekłości PINB. Pismem z dnia [...] r. organ poinformował skarżącego, że nie uznał jego statusu jako strony. Nie budzi zatem wątpliwości, że postępowanie prowadzone było przewlekle i z naruszeniem przepisów o terminach załatwiania spraw. Wadliwe jest, jeśli organ długotrwale nie wszczyna postępowania, a następnie tak prowadzi czynności, że dopiero po ponad 3 miesiącach uznaje, iż składający żądanie nie posiada statusu strony. Ponieważ nie były to terminy przekroczone rażąco, stąd Sąd stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z odpowiedzi na skargę wynikało, że wniosek skarżącego został rozpatrzony już po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem. Jednocześnie nie uznano statusu skarżącego jako strony w postępowaniu administracyjnym. Kwestia prawidłowości takiego rozstrzygnięcia nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, ponieważ dotyczy ono jedynie przewlekłości postępowania. Na tej podstawie Sąd umorzył postępowanie w zakresie wydania aktu. W pozostałym zakresie, który dotyczy żądania ukarania pracownika organu, skarga została oddalona. Sąd administracyjny może w wyroku orzec jedynie w zakresie, o którym mowa w art. 149 p.p.s.a. Zatem takie żądanie, jako wykraczające poza wskazany przepis, nie może tu zostać uwzględnione. Ponieważ Sąd stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, stąd nie zasądził od organu grzywny na podstawie art. 149 §2 p.p.s.a. W oparciu o art. 200 p.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.