II SAB/Gl 32/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2021 r. sprawy ze skargi P.P., M.S. i M.P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta M. w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania, 2) stwierdza, że nie miały one miejsca z rażącym naruszenia prawa, 3) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu - Prezydenta Miasta M. do wydania aktu, 4) przyznaje od organu - Prezydenta Miasta M. na rzecz skarżących P.P., M. S. i M.P. sumy pieniężne w wysokości po 600 (sześćset) złotych, 5) w pozostałym zakresie skargę oddala, 6) zasądza od Prezydenta Miasta M. na rzecz skarżących P. P., M. S i M. P. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 10 lutego 2021 r. pełnomocnik P. P., M. S. i M. P., powołując się na ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej k.p.a.), wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez organ – Prezydenta Miasta M., wykonującego zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, postępowania oznaczonego znakiem [...]. Wniesiono o: 1) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 7 dni, 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) przyznanie od organu, na rzecz Skarżących sumy pieniężnej w kwocie 25.837,35 zł, 4) zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że postępowanie zostało wszczęte w dniu 3 stycznia 2020 roku na mocy wniosku z dnia 2 stycznia 2020 r. W toku postępowania został powołany rzeczoznawca majątkowy celem wyceny nieruchomości, za którą skarżącym przysługuje odszkodowanie. Operat szacunkowy został sporządzony [...] roku. Pełnomocnik skarżących w dniu 15 października 2020 roku złożył pismo, w którym wskazał, że nie wnosi dalszych zarzutów do operatu szacunkowego oraz nie będzie składał innych wniosków dowodowych. Istotnym jest fakt, że dowód w postaci operatu szacunkowego jest jedynym dowodem koniecznym do przeprowadzenia w ww. postępowaniu dotyczącym odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Pomimo zgromadzenia całego materiału dowodowego organ nie podejmował żadnych czynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano m. in., że decyzją Prezydenta Miasta M. z dnia [...] r. został zatwierdzony podział nieruchomości składającej się z działek położonych w M. przy ul. [...]. Wydzielone działki zostały m. in. przeznaczone pod drogę publiczną. Pełnomocnik skarżących złożyła wniosek w dniu 3 stycznia 2020 r. do Starosty powiatu M. - Prezydenta Miasta M. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. W związku z powyższym, wobec braku uzgodnienia realizacji odszkodowania w rokowaniach, w dniu 20 stycznia 2020 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy datowany na dzień [...] r. W toku prowadzonego postępowania pełnomocnik stron, pismem z dnia 20 kwietnia 2020 r., wystąpiła z ponagleniem, zarzucając przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność organu. Pełnomocnik została powiadomiona o ograniczeniu w możliwości terminowego zakończenia sprawy z uwagi na utrudnienia wywołane pandemią SARS-CoV-2. Pismem z dnia 26 listopada 2020 r. strony zostały poinformowane o planowanym terminie załatwienia sprawy (zakończenia sprawy i wydania decyzji administracyjnej) do dnia 31 stycznia 2021 r. Powyższa data podyktowana była planowaną na [...] grudnia 2020 r. Sesją Rady Miasta, w ramach której przewidziano punkt odnoszący się do zabezpieczenia środków niezbędnych dla załatwienia niniejszej sprawy. Wydanie decyzji orzekającej o odszkodowaniu bez zabezpieczonych w budżecie miasta środków finansowych na ten cel stanowiłoby zaciągnięcie zobowiązania ponad plan finansowy. Z tych też względów nie było możliwe załatwienie sprawy w terminie. Decyzja orzekająca o odszkodowaniu za nieruchomość, która stała się z mocy prawa własnością Gminy M., jako grunt przeznaczony pod drogę publiczną, została wydana w dniu [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza znowuż, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Ponaglenie zostało złożone. Sformułowanie "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca w art. 53 §2b p.p.s.a., musi być postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., II OSK 973/19). Jednocześnie wskazać należy, że w świetle uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność dopiero po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania, poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z ww. przypadkiem, skoro decyzja organu została wydana już po wniesieniu skargi. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Jakkolwiek skarga w tytule odnosi się jedynie do "przewlekłego prowadzenia postępowania", to jednak zarzuca się w niej także (w pkt. 1) "niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie", czyli faktycznie bezczynność. To powoduje konieczność odniesienia się do obu tych form. Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 §1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Przy tym, zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., II OSK 255/16, zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. W takim przypadku objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny. Obowiązek działania sprawnie jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, która jest zasadą prawa unijnego. W ustawodawstwie polskim znajduje ona odzwierciedlenie m. in. w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis ten wprowadza także szczegółowe regulacje dotyczące terminów załatwiania spraw (art. 35 § 3 – 5 k.p.a.). Nie budzi wątpliwości, że doszło do bezczynności ponieważ nie wydano terminowo decyzji rozstrzygającej o wniosku skarżących. Dodatkowo postępowanie prowadzone było przewlekle. Sprawa trwała zbyt długo do momentu wydania decyzji. Postępowanie zostało wszczęte w styczniu 2020 roku. Powołany został rzeczoznawca majątkowy celem wyceny nieruchomości, za którą skarżącym przysługuje odszkodowanie. Operat szacunkowy został sporządzony [...] roku. Pełnomocnik skarżących w dniu 15 października 2020 roku złożył pismo, w którym wskazał, że nie wnosi dalszych zarzutów do operatu szacunkowego oraz nie będzie składał innych wniosków dowodowych. Pomimo zgromadzenia całego materiału dowodowego organ nie podejmował żadnych czynności. Jego motywy wyrażone w odpowiedzi na skargę nie zasługują na aprobatę. Brak zabezpieczenia środków pieniężnych, niezbędnych dla załatwienia sprawy odszkodowawczej, nie jest przesłanką umożliwiającą zwlekanie z wydaniem decyzji. Brak zabezpieczenia w budżecie Miasta środków finansowych na ten cel nie jest argumentem usprawiedliwiającym opóźnienia zaistniałe w niniejszej sprawie. Organ zatem procedował przewlekle – przez ponad rok, przekraczając przy tym terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., przewidziane nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych, uwzględniając również ustawowe zawieszenie biegu tego terminu (od 14 marca 2020 r. do [...] r.) z uwagi na art. 15zzs ust. 1 pkt 6 i ust. 11 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) w związku z art. 68 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), zmieniającej powołaną wyżej ustawę z dniem 16 maja 2020 r. Z powyższych względów doszło do naruszenia przepisów o terminach załatwiania spraw. Należało jednak mieć na uwadze powyższą sytuację pandemiczną i prowadzenie niektórych czynności na wniosek skarżących, np. w sprawie zarzutów do operatu szacunkowego. To również przedłużało postępowanie, choć – co oczywiste – strona miała prawo do takich żądań. Stąd Sąd uznał, że terminy prowadzenia sprawy nie zostały przekroczone rażąco. Przez to uznano, że bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał za zasadne zastosowanie dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Taka kwota została zasądzona skarżącym w adekwatnej wysokości po 600 złotych, która im zadośćuczyni. Kwota wyższa byłaby nieuzasadniona. Nie stanowi ona równoważnika ewentualnych odsetek, bądź odszkodowania za sprzeczne z prawem działanie/zaniechanie organu. Jeśli którakolwiek strona będzie miała taką wolę, może ewentualnie dochodzić dalszych swych roszczeń np. w postępowaniu cywilnym. Z powyższych powodów w pozostałym zakresie skarga została oddalona. Skoro decyzja odszkodowawcza została już wydana, stąd należało umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.