II SAB/Gl 44/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skarg K.B. i S.B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta K. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. stwierdza, że Prezydent Miasta K. przewlekle prowadził postępowanie, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. w pozostałym zakresie skargę oddala, 4. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 z (sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 9 sierpnia 2018 r. K. B., a pismem z dnia 17 sierpnia 2018 r. S. B. wnieśli skargi na przewlekłość postępowania w sprawie wydania decyzji odszkodowawczej z tytułu utraty prawa własności udziału 1/11 części nieruchomości, zabudowanej kompleksem garażowym, położonej w B. przy ulicy [...], przejętej przez Miasto K. w trybie tzw. specustawy drogowej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], domagając się wymierzenia Prezydentowi z tego tytułu grzywny. W uzasadnieniu podkreślili, że postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa przez Prezydenta Miasta K.. Zarzucili Prezydentowi "permanentne działania i zaniechania, które skutkowały przewlekłym postępowaniem w celu ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość z mocy prawa (...)". Podnieśli, iż do chwili obecnej wywłaszczona nieruchomość nie posłużyła do realizacji celu publicznego. Postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania prowadzone było przewlekle, a nadto Prezydent rażąco naruszył prawo wydając decyzję po terminie. Mimo, iż wskazany został termin załatwienia sprawy do dnia [...] r., to decyzja wydana została z datą [...] r., a skutecznego nadania tej decyzji dokonano dopiero w dniu 23 marca 2018 r. - stąd został rażąco naruszony termin załatwienia sprawy. Podkreślili, iż sami związani przepisami prawa dokonują czynności w ustawowych terminach, stąd to samo powinno się odnosić do organu. Organ zaś nie podejmuje, w ich ocenie, samodzielnie kroków do wyjaśnienia sprawy, mimo, iż "posiadanie wiedzy specjalistycznej przez organ jest wymagane z urzędu i jest niezbędne w celu wydania prawidłowej decyzji administracyjnej". Podnieśli, iż organ prowadzący postępowanie zaniechał zwrócenia się o dodatkową opinię, nie składał własnych wniosków lub zapytań do powołanego rzeczoznawcy, nie zwrócił się o kontrolną "opinię do licznych instytucji oraz stowarzyszeń rzeczoznawców majątkowych, które audytują opinię rzeczoznawców". Dodali też, że organ związany jest wydanymi w sprawie orzeczeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W rezultacie dysponował możliwością złożenia skargi kasacyjnej lub podążania drogą wskazaną w tych orzeczeniach. Skarżący zwrócili uwagę na odmienne, szybkie działanie organu w zakresie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości i zburzenia kompleksu garażowego, podczas gdy, w ich ocenie, do chwili obecnej garaże mogły stać i być użytkowane przez właścicieli. Dodali, że nieruchomość w ich ocenie była całkowicie zbędna na cele podane w decyzji z dnia [...] r. W zakończeniu dodali, że także organ drugiej instancji - Wojewoda Śląski przyznał, że Prezydent przekroczył wyznaczony termin. W odpowiedzi na skargi organ - Prezydent Miasta K., wyjaśnił, iż po otrzymaniu wydanego w dniu 10 sierpnia 2016 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. II SA/Gl 477/16, pismem z dnia 14 listopada 2016r. ustalono termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2017 r., rozpatrując wcześniej m.in. wnioski skarżących o wyłączenie pracowników orzekających w sprawie. Wobec licznych wniosków składanych przez skarżących w toku postępowania Prezydent wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy - do dnia 31 grudnia 2017 r. Jednak wobec przygotowania nowego operatu w dniu [...] r. i ten termin nie mógł być dotrzymany, gdyż strony po zapoznaniu się z operatem składały w sprawie nowe wnioski i pisma. Złożone w toku tego postępowania zażalenie - rozpatrujący sprawę Wojewoda Śląski uznał za nieuzasadnione, wobec potrzeby dokładnego zebrania i zbadania materiału dowodowego. W dniu 15 stycznia 2018 r. skarżący zapoznali się z zebranym materiałem dowodowym, zgłaszając kolejne zastrzeżenia do przygotowanego w sprawie operatu szacunkowego. Prezydent podkreślił aktywność byłych właścicieli, co dodatkowo wydłużało postępowanie, zwrócił też uwagę na złożoność sprawy. Wskazał, że działania organu nie były pozornymi, ale miały na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, oraz odniesienie do uwag, zastrzeżeń i skarg podnoszonych w licznej korespondencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1do 4a tej ustawy. Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 cytowanej ustawy). W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia, o czym stanowi art. 37 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania wymienionego toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia). Zgodnie z art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepis art. 36 tego Kodeksu stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Art. 53 § 2b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdza zaś, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Takie ponaglenie, nazwane jeszcze zażaleniem, zostało złożone w pismach z października 2017 r. . Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SAB/Wa 62/14). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy trzeba stwierdzić, że skarżący K. B. pismem z dnia 9 sierpnia, a skarżąca S. B. pismem z dnia 17 sierpnia 2018 r. złożyli w organie skargę na przewlekłość postępowania w sprawie wydania decyzji oszkodowawczej, domagając się wymierzenia grzywny Prezydentowi Miasta K.. Jak wykazało postępowanie, co stwierdzili w swych skargach sami skarżący, decyzja w sprawie ustalająca przedmiotowe odszkodowanie wydana została przez organ w dniu [...] r. Nastąpiło to z naruszeniem wskazanego terminu załatwienia sprawy do dnia [...] r. Nadto przyznać trzeba, że postępowanie w sprawie ustalenia przedmiotowego odszkodowania wszczęte zostało w dniu 16 czerwca 2011 r. W sprawie wydane zostały liczne decyzje, zapadły też już dwa wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Pierwsza decyzja, ustalająca należne odszkodowanie na kwotę 31.309,00 zł wydana została Przez Prezydenta Miasta K. w dniu [...] r. Została ona uchylona decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. Po przygotowaniu nowego operatu szacunkowego Prezydent Miasta K. wydał nową decyzję w dniu [...] ., a Wojewoda Śląski utrzymał w mocy tę decyzję własną decyzją z dnia [...] r. Jednak wobec skargi do sądu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1724/13 uchylił wymienione powyżej decyzję wskazując na potrzebę przygotowania nowego operatu szacunkowego nieruchomości w sprawie z uwzględnieniem jej właściwego przeznaczenia. W ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji zgromadził niezbędne dokumenty, w tym nowy operat szacunkowy i decyzją z dnia [...] r. ustalił nowe odszkodowanie. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Śląskiego decyzją z dnia [...] r., ale rozpatrujący skargę na te decyzje tut. Sąd wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 477/16 uwzględnił ją i uchylił także te decyzje organów. Stąd po powrocie akt do Prezydenta Miasta K., ponownie przeprowadził postępowania, informując pismem z dnia 14 listopada 2016 r. , iż nowy termin załatwienia sprawy to 30 czerwca 2017 r. W związku z licznymi pismami, organ rozstrzygał m.in. w kwestii wyłączenia pracowników biorących udział w załatwieniu sprawy, wyjaśniał wątpliwości i zastrzeżenia podnoszone w stosunku do przygotowanego w sprawie nowego operatu szacunkowego z dnia [...] r., przeprowadzał wymagane analizy i kwerendę ksiąg wieczystych. Dlatego też przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2017 r. Jednak wobec licznych zastrzeżeń składnych do wymienionego powyżej operatu (pisma z września i października 2017 r.), biegły przygotował kolejny, nowy operat szacunkowy z dnia [...] r. . Uwzględniając potrzebę zapoznania się z tym operatem przez strony organ kolejny raz przedłużył termin załatwienia sprawy - do dnia [...] r. Podnieść w tym miejscu trzeba, że w kolejnych pismach strony dalej kwestionowały przedłożoną dokumentację, co wymagało ustosunkowania się do zgłaszanych zastrzeżeń autora operatu. Ostatnie pismo wystosowane zostało do stron w dniu 23 lutego 2108 r, a wobec braku na nie odpowiedzi do dnia [...] r., w kolejnym dniu - tj. w dniu [...] r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję ustalającą należne odszkodowanie w nowej wysokości. Nie budzi zatem wątpliwości, że postępowanie prowadzone było przewlekle i z naruszeniem przepisów o terminach załatwiania spraw. Jednak podkreślenia wymaga, że postępowanie było skomplikowane. Dla podjęcia rozstrzygnięcia organ musiał zgromadzić niezbędny materiał dowodowy, w tym przede wszystkim dopuścić, niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy operaty szacunkowe, w stosunku do których musiał również uwzględnić możliwość zaprezentowania własnej opinii przez zainteresowane strony. Wszystko to niewątpliwie wpływało na długotrwałość postępowania. Nie można jednak uznać, że organ nie czynił "samodzielnie kroków do wyjaśnienia sprawy, mimo, iż " Uwzględniając jednak aktywność stron, liczne ich pisma, w stosunku do których organ zobligowany był uzyskać stanowisko biegłych rzeczoznawców przygotowujących kolejne operaty szacunkowe, nie były to terminy przekroczone rażąco, stąd Sąd stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie, który dotyczy żądania wymierzenia grzywny Prezydentowi Miasta K. skarga została oddalona. Sąd administracyjny, stwierdzając, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nie dopatrzył takich naruszeń, które uzasadniałyby ukaranie organu grzywną na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W oparciu o art. 200 cytowanej ustawy zasądzono od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 tej ustawy.