II SAB/Gl 48/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi A. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. w przedmiocie nadbudowy, przebudowy i rozbudowy ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. do wydania aktu w sprawie w terminie 60 dni od daty zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. na rzecz skarżącej 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 31 stycznia 2025 r. A. K. (dalej jako: "skarżąca"), reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D.(dalej jako: "PINB" lub "organ") postępowania w sprawie robót budowlanych, związanych z nadbudową, przebudową i rozbudową ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne w kamienicy przy ulicy [...] w D. . W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że organ nie dąży do wyegzekwowania i wykonania prawomocnej decyzji z dnia [...] r. nr [...], którą nakazano inwestorowi w/w robót doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego. Podkreślił, że zaistniała sytuacja powoduje znaczne szkody w wymiarze indywidualnym, jak również społecznym, organ zaś, pomimo upływu sześciu lat od uprawomocnienia się orzeczenia kończącego sprawę, pozostaje bierny. W oparciu o powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o uznanie, że PINB dopuścił się przewlekłości i zobowiązanie organu do wyegzekwowania od inwestora przywrócenia budynku do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wskazał w pierwszej kolejności, że decyzja z dnia 29 sierpnia 2019 r. nakazująca doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego, na którą powołuje się pełnomocnik skarżącej, została uchylona decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "ŚWINB") z dnia 27 października 2021 r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podniósł też, że postanowieniem z dnia 17 stycznia 2022 r. nr [...], zawiesił postępowanie do czasu zakończenia postępowania w sprawie samowolnej przebudowy komina znajdującego się na budynku mieszkalno-usługowym zlokalizowanym przy ul. [...] w D. , Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem ŚWINB z dnia 23 marca 2022 r., nr [...]. Z uwagi na zaskarżenie w/w postanowienia ŚWINB do tut. Sądu, akta sprawy zostały przekazane do WSA w Gliwicach. Dodatkowo PINB wskazał, że w dniu 8 kwietnia 2024 r. wpłynęło ponaglenie, które zostało przekazane do ŚWINB. Organ II instancji postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2024 r. nr [...] stwierdził, że PINB pozostaje w przedmiotowej sprawie w bezczynności i prowadzi sprawę przewlekle. Dalej PINB podniósł, że w dniu 8 maja 2024 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wypożyczenie akt sprawy, które były niezbędne do wydania rozstrzygnięcia. Wielokrotnie wyznaczał także termin oględzin, aby ustalić aktualny stan faktyczny sprawy. Oględziny wyznaczone na dzień 22 maja 2024 r., 21 sierpnia 2024 r. oraz 8 stycznia 2025 r. były bezskuteczne, albowiem żadna ze stron się na nich nie stawiła. W związku z powyższym, zdaniem PINB skarga nie jest uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Środki dyscyplinujące, które pozostają w dyspozycji Sądu w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania określa w pierwszej kolejności art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie w myśl art.149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny sprawy przy uwzględnieniu powyższych przepisów Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podnoszone w niej twierdzenia zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wymóg wniesienia ponaglenia został przez skarżącego dopełniony. Zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572), dalej powoływanej jako: "k.p.a.", organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 k.p.a. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przystępując do rozważań należy przede wszystkim wyjaśnić, co należy rozumieć pod pojęciem przewlekłości. Przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie administracyjne prowadzone jest dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ prowadzi sprawę przewlekle w sytuacji, gdy prowadzi je przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. akt: III FSK 1075/24: "z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie (...). Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. (...). Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy." Uwzględniając powyżej wskazane rozumienie pojęcia przewlekłości Sąd doszedł do przekonania, że PINB prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, jednak nie z powodów podniesionych w skardze. Nie jest bowiem zasadny zarzut, że organ nie egzekwuje rzekomo prawomocnej decyzji z dnia 29 sierpnia 2019 r., nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wbrew bowiem twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, decyzja ta nie stała się ostateczna ani prawomocna, albowiem na mocy decyzji ŚWINB z dnia 27 października 2021 r. nr [...], została ona uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania do PINB. Organ nie pozostaje zatem w przewlekłości względem wyegzekwowania nakazów, zawartych w decyzji z dnia 29 sierpnia 2019 r., albowiem została ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Przewlekłość PINB w nn. sprawie nie wynika zatem z faktu niewyegzekwowania w/w uchylonej decyzji. Niemniej jednak Sąd doszedł do wniosku, że postępowanie prowadzone przez PINB nosi znamiona czynności pozornych, nieefektywnych i nie zmierzających do zakończenia sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że organ I instancji kilkukrotnie wyznaczał termin oględzin, aby należycie ustalić obecny stan przedmiotowego obiektu. Za każdym razem o terminie i miejscu oględzin należycie zawiadamiał strony, jednakże każdorazowo rezygnował z przeprowadzenia oględzin z uwagi na niestawiennictwo stron. Postępowanie takie jest całkowicie niezrozumiałe. Strona postępowania ma bowiem prawo, ale nie obowiązek, uczestniczyć w oględzinach. W sytuacji, w której organ stwierdził należyte zawiadomienie stron postępowania o przeprowadzeniu oględzin, zgodne z art. 79 § 1 k.p.a., ich niezgłoszona wcześniej nieobecność nie stanowi przeszkody dla przeprowadzenia tego dowodu. Jak już wskazano, strona nie ma obowiązku brać udział w przeprowadzeniu dowodu. Naturalnie, organ nie może jej tego utrudniać, nie może jej jednak także do tego przymusić. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, organ po stwierdzeniu prawidłowego zawiadomienia stron o terminie przeprowadzenia oględzin, powinien je przeprowadzić także wobec ich nieusprawiedliwionej nieobecności. W przeciwnym wypadku we wszystkich sprawach, w których występują strony o kontradyktoryjnych interesach, przeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania dowodowego stawałoby się nieomal niemożliwe, a strony swoją celową nieobecnością w czynnościach dowodowych mogłyby niweczyć wszelkie wysiłki organu, zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy. Nie może przy tym także umknąć uwadze fakt, że ustawodawca wyposażył organy środki mające na celu przymuszenie osób dysponujących przedmiotem oględzin do ich okazania na żądanie organu. Zgodnie bowiem z art. 88 § 1 k.p.a. - kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Na postanowienie o ukaraniu grzywną służy zażalenie. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 lipca 2019 r. sygn. akt: VII SA/Wa 3005/18: "organ nie może pozostawać bezradny wobec postawy strony, która dysponując przedmiotem oględzin pomimo ponownego wezwania, bezzasadnie odmawia okazania przedmiotu oględzin. Taka postawa nie może prowadzić do sytuacji, w której organ przez okres kilku miesięcy nie ma możliwości przeprowadzenia czynności procesowej niezbędnej do merytorycznego rozpoznania sprawy." Pogląd ten tut. Sąd w pełni podziela. Konsekwencją powyższego jest, zdaniem tut. Sądu, pozostawanie przez organ w przewlekłości ze względu na wielokrotne wyznaczanie terminu oględzin i rezygnowanie z tychże w sytuacji nieobecności stron, pomimo ich prawidłowego zawiadomienia o przeprowadzeniu dowodu, jak również brak ew. zastosowania przez organ sankcji przewidzianej w art. 88 § 1 k.p.a. względem osoby, która nie okazuje przedmiotu oględzin. Jak wskazano wyżej, już pierwszy termin oględzin, wyznaczony na dzień 22 maja 2024 r., o którym to terminie strony postępowania zostały wcześniej prawidłowo zawiadomione, powinien zaowocować bądź to przeprowadzeniem oględzin (nawet wobec nieobecności prawidłowo zawiadomionych stron), bądź też, w razie braku okazania przedmiotu oględzin, rozważeniem wymierzenia grzywny określonej w art. 88 § 1 k.p.a. Działanie organu w nn. sprawie, tj. wielokrotne rezygnowanie z przeprowadzenia dowodu wobec nieobecności prawidłowo zawiadomionych stron, stanowi działanie nieefektywne, niezmierzające bezpośrednio do załatwienia sprawy i uzasadnia twierdzenie, że organ w nn. sprawie działał w sposób przewlekły. Dla zaistnienia przewlekłości organu bez znaczenia, w ocenie Sądu, pozostaje podnoszony w odpowiedzi na skargę fakt przekazania akt administracyjnych sprawy do sądów administracyjnych w związku z zaskarżeniem wpadkowego orzeczenia, wydanego w toku postępowania. Jak słusznie wskazał ŚWINB w postanowieniu, uznającym, że PINB jest w nn. sprawie bezczynny, to na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek takiej organizacji pracy tego organu, aby przekazanie oryginałów akt sprawy do innego organu czy sądu nie tamowało postępowania. Organ mógł w tym zakresie posiłkować się chociażby sporządzonymi we własnym zakresie kopiami akt, lub też na dowolnym etapie postępowania wystąpić o ich wypożyczenie, celem sporządzenia takich kopii. Z akt administracyjnych wynika, że pomimo iż postępowanie toczy się już od 2013 r. i wielokrotnie było przedmiotem orzekania tak przez ŚWINB, jak również przez sądy administracyjne, PINB (na obecnym etapie postępowania) wystąpił o wypożyczenie akt (przekazanych do tut. Sądu wraz ze skargą na postanowienie ŚWINB z 23 marca 2022 r.) dopiero w dniu 8 maja 2024 r., po wydaniu przez ŚWINB postanowienia stwierdzającego, że PINB pozostaje w nn. sprawie w bezczynności. Także to świadczy o przewlekłym prowadzeniu przez PINB nn. postępowania. Art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym lub przewlekłe jego prowadzenie, do jednoczesnego stwierdzenia, czy ww. bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że "za rażące naruszenie prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia." (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 lutego 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wa 492/22). Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (tak wyroki: WSA w Warszawie z 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13, WSA w Poznaniu z 19 lutego 2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13). O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu w nn. sprawie nie zaszły przesłanki, aby uznać, że przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Organ usiłował prowadzić postępowanie i podejmował pewne czynności procesowe, jednakże dopuścił się przewlekłości przez nieefektywność tychże działań. Jednocześnie, mając na względzie fakt, że postepowanie w sprawie trwa już ponad dziesięć lat, Sąd uznał, za zasadne wyznaczenie organowi na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sześćdziesięciodniowego terminu na wydanie decyzji w sprawie. Okres ten, szczególnie przy uwzględnieniu pozostałych wskazań co do postepowania wyjaśniającego, zawartych powyżej, uznać należy za wystarczający dla zebrania pełnego materiału dowodowego pozwalającego na zakończenie sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz 1a oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl