II SAB/Gl 49/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lutego 2016 r. sprawy ze skargi E. C. na bezczynność Prezydenta Miasta C. w przedmiocie niezałatwienia wniosku w sprawie usunięcia odpadów 1) zobowiązuje Prezydenta Miasta C. do wydania w terminie 14 (czternastu) dni aktu w sprawie z wniosku E. C. z dnia [...] r. 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Prezydenta Miasta C. na rzecz skarżącej kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik E. C. złożył skargę z dnia 7 października 2015 r. na bezczynność Prezydenta Miasta C. w związku z prowadzonym przez organ postępowaniem w sprawie nakazania posiadaczowi odpadów usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania oraz niezałatwienie sprawy przez ten organ w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.). Wniósł jednocześnie o przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym, zobowiązanie Prezydenta Miasta C. do załatwienia sprawy zgodnie z terminami określonymi w art. 35 § 1 k.p.a. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według przepisanych norm. W uzasadnieniu podano m. in., że pismem z dnia 4 lutego 2015 r. E. C. wezwała Prezydenta Miasta C. do wydania decyzji w przedmiocie usunięcia odpadów z działki przy al. [...], powołując się przy tym na art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm. – dalej u.o.o.). Wnioskodawczyni podała, że doszło do podniesienia terenu działki sąsiadującej z działką stanowiącą jej własność, na skutek nawożenia na sąsiednią działkę odpadów pochodzących z rozbiórki budynków, chodników i innych nieznanego pochodzenia. W związku z tym powstało duże prawdopodobieństwo przenikania szkodliwych substancji z tego terenu na działkę E. C. Pełnomocnik skarżącej złożył dnia 9 lipca 2015 r. zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta C. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że wniosek E. C. nie doprowadził do wszczęcia postępowania administracyjnego, a organ przeprowadził jedynie czynności kontrolne, zmierzające do sprawdzenia, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Przedmiotowa nieruchomość była już objęta innymi postępowaniami w zakresie dotyczącym naruszenia stosunków wodnych. Skoro więc nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, nie można mówić o bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na niezałatwienie sprawy w terminie lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę do Sądu. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie zażalenie takie zostało złożone i zostało rozpoznane. Wniosek z dnia 4 lutego 2015 r., kierowany do Prezydenta Miasta C., dotyczył wszczęcia postępowania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Jakkolwiek był on zatytułowany "skarga", to jednak jego treść nie budzi wątpliwości, że chodziło o wszczęcie postępowania w trybie wskazanej ustawy, zmierzającego "(...) do wydania decyzji o usunięcie odpadów (...)", znajdujących się na działce sąsiedniej. Zaznaczono tam, że "(...) istnieje duże prawdopodobieństwo przenikania substancji szkodliwych do gruntów sąsiednich (...)", pochodzących z gromadzonych tam odpadów. Zgodnie z art. 26 ust. 1 i 2 u.o.o. posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Jakkolwiek w wyroku NSA z 4 lipca 2007 r., sygn. II OSK 1314/06, stwierdzono, że jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, kiedy wszczynane jest ono z urzędu, a w następstwie zarzucać bezczynności organu, to jednak orzeczenie to jest zdezaktualizowane z uwagi na zmianę stanu prawnego i wprowadzenie do k.p.a. art. 61a. Przepis ten został dodany do k.p.a. z mocą od 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r., nr 6, poz. 18). Dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcia postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317). W niniejszej sprawie postępowanie toczyło się, jednak w zupełnie innym zakresie, albowiem na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.). Jest to zupełnie inna regulacja prawna, niż wskazana we wniosku o wszczęcie postępowania w trybie ustawy o odpadach. Prowadzenie postępowania w trybie jednej ustawy nie wyłącza prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy innej ustawy, która z określonymi stanami faktycznymi wiąże inne, odmienne skutki. Jeśli organ uważał, że nie ma powodu, by prowadzić odrębne postępowanie w oparciu o przepisy ustawy o odpadach (z powodu prowadzonego już wcześniej postępowania z zakresu Prawa wodnego), miał możliwość zastosowania art. 61a k.p.a. W przekonaniu Sądu w przypadku, gdy Prezydent uznał, że nieuzasadnione jest wszczynanie odrębnego postępowania wskutek wniosku skarżącej, powinien we wskazanym wyżej trybie odmówić jego wszczęcia. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania służy bowiem zażalenie, co umożliwia kontrolę takiego rozstrzygnięcia. Ocena zasadności żądania jednostki winna być bowiem dokonana wyłącznie w formach procesowych. Nawet, gdy z mocy przepisów szczególnych postępowanie w określonym trybie nie jest dopuszczalne na żądanie strony, to nie pozbawia to podmiotu występującego z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania, do procesowej weryfikacji prawidłowości stanowiska organu w tym zakresie. Zatem żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wymaga załatwienia w formach postępowania administracyjnego albo poprzez nadanie sprawie biegu, albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast brak wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przesądza o bezczynności organu administracji publicznej (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2012 r., sygn. II OSK 1930/12; wyrok WSA w Olsztynie z 14 stycznia 2016 r., sygn. II SAB/Ol 79/15; zob. też wyrok WSA w Gdańsku z 9 grudnia 2015 r., II SAB/Gd 163/15). Na marginesie dodać należy, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1679/10, datą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest data podjęcia przez organ pierwszej czynności procesowej. W tym zakresie należy przyznać rację pełnomocnikowi Skarżącej. Organ stwierdza jednak, że w niniejszej sprawie nie było żadnej czynności, która powodowała wszczęcie takiego postępowania (nawet jeśli w pismach podawanych w skardze znalazły się nieścisłe informacje o prowadzonym w tym zakresie postępowaniu). W odpowiedzi na skargę organ podaje, że przeprowadzono jedynie "(...) działania kontrolne zmierzające do ustalenia, czy w sprawie istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu (...)". Gdyby nawet przyznać rację organowi, że postępowanie nie zostało wszczęte, bowiem prowadzone czynności miały charakter jedynie formalny, prowadzący do ustalenia podstaw wszczęcia postępowania, to nie zmienia to sytuacji, że organ powinien był ewentualnie zastosować art. 61a k.p.a., który podlegałby weryfikacji instancyjnej i sądowej. Skoro tego nie uczynił, stąd pozostawał w bezczynności. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do wydania w terminie 14 dni aktu (którego treści Sąd nie przesądza) w sprawie z wniosku E. C. z dnia 4 lutego 2015 r. Rozpoznając przedmiotowy wniosek Prezydent powinien wziąć pod uwagę powyższą argumentację. Ponadto, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. SKO bowiem stwierdziło niezasadność zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, przez co Prezydent brał pod uwagę zawartą tam argumentację (a w konsekwencji w terminie późniejszym również nie wydał aktu). Z tych powodów nie było również podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Sąd nie jest jednak w swej ocenie związany rozstrzygnięciem SKO, które powołało się w swym uzasadnieniu na zdezaktualizowane orzecznictwo NSA, jak np. przywołany wyżej wyrok z 4 kwietnia 2007 r., II OSK 1314/06. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (257 zł wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa 17 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.