II SAB/Gl 5/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2015 r. sprawy ze skargi W. F. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. stwierdza, że postępowanie było prowadzone przez Wojewodę [...] w sposób przewlekły, a także, że nie miało ono miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, 3. oddala skargę w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny, 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 16 lipca 2013 r., które wpłynęło do Urzędu Wojewódzkiego w K. dnia 23 lipca 2013 r., pełnomocnik W. F. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] r., wydanej przez Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat ślusarski o specjalności tokarstwo, położonego w Z. W uzasadnieniu wniosku stwierdził, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.), gdyż objęty zmianą pozwolenia na użytkowanie budynek został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w związku z wniesioną skargą na przewlekłość w prowadzonym postępowaniu, wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r., II SAB/Gl 19/14, zobowiązał Wojewodę [...] do wydania, w terminie dwóch miesięcy, aktu załatwiającego wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz stwierdził, iż przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W toku dalszego postępowania, pismem z dnia 21 stycznia 2015 r., W. F. wniósł do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o stwierdzenie przewlekłości postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r., wyrażającej zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat ślusarski, a także o: 1) zobowiązanie Wojewody [...] do wydania decyzji w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące, 2) zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości w trybie art. 38 k.p.a. W. F. złożył również skargę z dnia 21 stycznia 2015 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę [...]. W uzasadnieniu podał, że organ, prowadząc sprawę po wyroku WSA w Gliwicach z dnia 5 czerwca 2014 r., nie wykorzystał dodatkowych 2 miesięcy na uzupełnianie materiału dowodowego w sprawie lecz postanowił pismem z dnia [...] r. umorzyć postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość na zasadzie określonej w art. 105 k.p.a. Organ dopiero po roku prowadzonego w sposób niezwykle przewlekły postępowania doszedł do wniosku, iż nie przysługuje Skarżącemu prawo do czynnego udziału w przedmiotowej sprawie. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zarzucając decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. naruszenie przepisów art. 7, 28 i 77 § 1 k.p.a., zobowiązał organ wojewódzki do zebrania pełnego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie. Do dnia wniesienia skargi, przez 1,5 roku, organ I instancji nie rozpatrzył przedmiotowej sprawy co do istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a. Co więcej, do tego dnia organ nie uzupełnił materiału dowodowego w sprawie. Jedynym działaniem, jakie podjął organ, było zwrócenie się pismem z dnia 19 listopada 2014 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. o przekazanie kopii postanowienia organu z dnia [...] r. Mimo upływu kolejnych 2 miesięcy organ nie powiadomił o dalszych przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, co stanowi naruszenie art. 36 i 237 k.p.a. Działanie organu, jak stwierdza Skarżący, nie ma nic wspólnego z treścią art. 12 § 1 k.p.a., gdyż polega ono na przesyłaniu pism tylko do jednego organu administracji publicznej, a następnie w znacznym odstępie czasu do kolejnego organu administracji publicznej. Organ winien wystąpić równocześnie do pozostałych organów administracji publicznej o przesłanie niezbędnych dokumentów dotyczących przedmiotowej sprawy, w tym o treść planu zagospodarowania przestrzennego miasta, obowiązującego w dacie wydania spornej decyzji, tak aby postępowanie było prowadzone w sposób efektywny. Do dnia wniesienia skargi organ nie przeprowadził także wniosku dowodowego, zawnioskowanego dnia 24 marca 2014 r. oraz dnia 11 czerwca 2014 r., naruszając tym samym treść art. 75 k.p.a. oraz powodując dalszą nieuzasadnioną zwłokę w merytorycznym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na skargę z dnia [...]r., znak [...], organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał m. in., że decyzją z [...]r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie, z uwagi na brak przymiotu strony. W wyniku rozpatrzenia odwołania pełnomocnika W. F. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., decyzją z dnia [...] r. z przyczyn formalnych uchylił jednak decyzję organu wojewódzkiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ, będąc związany opinią zawartą w decyzji organu II instancji, niezwłocznie podjął czynności zmierzające do uzupełnienia akt postępowania o postanowienie Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia [...]r. (pismo organu z 15 listopada 2014 r.), oraz o uzgodnienie nr [...]Urzędu Wojewódzkiego w B. Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii z dnia [...]r. (pismo z dnia 15 listopada 2014 r.), wydane w przedmiotowej sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat ślusarski. Jak wynika z pisma Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. akta sprawy, o których przekazanie wnosił organ, z uwagi na ich okres przechowywania - zgodny z wykazem rzeczowym akt - zostały zarchiwizowane na okres 5 lat. Obecnie tamtejszy organ nie posiada jakiejkolwiek dokumentacji z 1986 r. Jednocześnie w trakcie prowadzonego ponownie postępowania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. pismem z dnia 28 listopada 2014 r. wezwał organ do pilnego przekazania kompletnych akt przedmiotowej sprawy, z uwagi na wniesienie skargi na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez pełnomocnika inwestora W. S.. Przedmiotowe akta zostały zwrócone do organu II instancji z pismem z dnia 15 grudnia 2014 r. Obecnie Wojewoda nie posiada w niniejszej sprawie jakichkolwiek akt sprawy, umożliwiających dalsze prowadzenie postępowania. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym organ zauważa, że działanie organu oraz ewentualne wydanie decyzji w niniejszej sprawie przed wydaniem wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w związku ze skargą na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., może doprowadzić do sprzeczności podjętego rozstrzygnięcia z opinią prawną zawartą w wyroku, którym to organy orzekające w niniejszej sprawie będą związane. W ocenie organu takie działanie byłoby pochopne, dlatego zasadne jest w niniejszej sprawie oczekiwanie na rozstrzygnięcie kwestii spornych niniejszego postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie zażalenie takie zostało złożone i zostało rozpoznane. Zgodnie z art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w związku z wniesioną skargą na przewlekłość w tej samej sprawie, wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r., II SAB/Gl 19/14, stwierdził iż taka przewlekłość zaistniała, stąd kontroli w niniejszym postępowaniu podlegał okres nieobjęty poprzednią skargą. Przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłość postępowania". Pojęcie to wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wskazał na to NSA m. in. w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12. W tym ostatnim NSA podał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, tym bardziej, gdy tym sposobem naraża stronę na dotkliwą szkodę. W niniejszej sprawie organ wprost podaje w odpowiedzi na skargę, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. pismem z dnia 28 listopada 2014 r. wezwał organ do pilnego przekazania kompletnych akt przedmiotowej sprawy, z uwagi na wniesienie skargi na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przedmiotowe akta zostały zwrócone do organu II instancji z pismem z dnia 15 grudnia 2014 r. Wojewoda przez to nie posiadał w niniejszej sprawie jakichkolwiek akt sprawy, umożliwiających dalsze prowadzenie postępowania. Podaje również, że działanie organu oraz ewentualne wydanie decyzji w niniejszej sprawie przed wydaniem wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w związku ze skargą na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., mogłoby doprowadzić do sprzeczności podjętego rozstrzygnięcia z wyrokiem, którym to organy orzekające w niniejszej sprawie będą związane. W ocenie organu takie działanie byłoby pochopne, dlatego zasadne jest – zdaniem organu – oczekiwanie na rozstrzygnięcie kwestii spornych niniejszego postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Tymczasem w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że nie może stać się przeszkodą do załatwienia sprawy brak akt administracyjnych z powodu przekazania ich do sądu administracyjnego, bądź organu wyższej instancji. Rzeczą organu było i jest zorganizować tok prowadzonej sprawy tak, aby tego rodzaju sytuacja nie uniemożliwiała mu jej załatwienia w ustawowym terminie. Organ winien był albo prowadzić odrębne akta, albo przed wydaniem postanowienia poczynić wszystkie ustalenia faktyczne i prawne umożliwiające mu załatwienie sprawy bez oczekiwania na zwrot akt. Przed przekazaniem akt sprawy innemu organowi czy sądowi, organ mógł sporządzić odpisy z dokumentów niezbędnych dla wykonywania dalszych czynności. Zatem brak akt administracyjnych i wyczekiwanie na ich zwrot nie może usprawiedliwiać organu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 1999 roku, sygn. IV SAB 46/99 oraz wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 21 października 2004 roku, sygn. II SAB/Wr 43/03; w Gdańsku z dnia 10 marca 2010 roku, sygn. II SAB/Gd 42/09; w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 roku, sygn. VI SAB/Wa 51/10; w Lublinie z dnia 13 listopada 2013 roku, sygn. II SAB/Lu 356/13). Tak samo zawisłość sprawy przed Sądem nie może usprawiedliwiać opieszałości organu, który co prawda pewne czynności podjął po zwrocie akt w związku z decyzją GINB z [...] r., zwracając się o dodatkową dokumentację, jednak np. wniosek dowodowy z 24 marca 2014 r. o przesłuchanie świadka nie został rozpoznany, pomimo jego ponowienia pismem pełnomocnika z 11 czerwca 2014 r. Pismo to zostało zatem złożone już po poprzednim wyroku tut. Sądu z dnia 5 czerwca 2014 r., II SAB/Gl 19/14, stwierdzającym przewlekłe prowadzenie postępowania. Organ nie odniósł się do tego wniosku również po uchyleniu przez GINB jego decyzji z [...] r. o umorzeniu postępowania. Jednocześnie organ sam przyznał w odpowiedzi na skargę, że do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w związku ze skargą na decyzję GINB, nie widzi celowości wydania decyzji kończącej postępowanie. Taka decyzja została wydana dopiero 20 maja 2015 r., znak [...], w związku z postanowieniem GINB z [...]r., znak [...], w którym to GINB wyznaczył Wojewodzie dwumiesięczny termin do rozpatrzenia wniosku, stwierdzając że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Również i ten organ słusznie zauważył, wbrew stanowisku Wojewody, że zaskarżenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego, które korzysta z przymiotu ostateczności i domniemania legalności do czasu jego ewentualnego uchylenia przez sąd administracyjny, nie stanowi przeszkody do wydania decyzji przez organ I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia (zob. art. 16 §1 k.p.a. oraz 61 § 1 p.p.s.a.). Uznając przewlekłość postępowania Sąd nie znalazł jednak podstaw do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak zasadnie zwraca się uwagę w orzecznictwie, każdy przypadek przewlekłości jest przejawem naruszenia prawa, natomiast dla stwierdzenia rażącego charakteru tego naruszenia konieczne jest wystąpienie dodatkowych cech, uzasadniających taką kwalifikację (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14). Kryterium rażącego naruszenia wskazuje na znaczny stopień nasilenia stanu bezprawności, działanie wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki, odstępstwo od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny. W niniejszej sprawie organ czynności dowodowe wykonywał, aczkolwiek wadliwie i bez należytej dynamiki. Na wydłużenie tego czasu wpływ miały niewątpliwie postępowania sądowe i przed organem wyższej instancji. Nie można też abstrahować od charakteru sprawy, w której organ pozostaje w przewlekłości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 202/12). Ta z kolei nie należy do spraw łatwych, dotyczy aktu wydanego w latach osiemdziesiątych i wymagała poszukiwania niezbędnej dokumentacji, a także prowadzenia szeregu czynności dowodowych. Z tych też powodów Sąd oddalił skargę w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny. Nałożenie grzywny, zgodnie z art. 149 §2 p.p.s.a., ma charakter fakultatywny. Należy zwrócić uwagę, że zobowiązanie organu do wydania aktu nie jest celowe w sytuacji, gdy przed wydaniem wyroku organ taki akt wyda, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Decyzja ta, rozstrzygająca sprawę co do istoty, nie podlega kontroli w niniejszym postępowaniu; fakt jej wydania czyni natomiast bezprzedmiotowym żądanie zobowiązania organu do wydania decyzji. Z tego powodu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 2 wyroku o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (257 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.