II SAB/Gl 56/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Piotr Broda, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych dotyczących otworów drzwiowych oddala skargę. Dokumenty przedłożone w związku ze sprawą przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. potwierdzają, że w dniu [...] r. została wydana przez Starostę M. decyzja nr [...], którą udzielono A. K. i M. K. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego o pomieszczenie gospodarcze, wraz z zadaszeniem wejścia do budynku głównego na działce nr [...] w M. Decyzją nr [...] z [...] r. PINB w M. umorzył postępowanie w sprawie dwóch otworów wejściowych usytuowanych w ścianie południowej budynku mieszkalnego na działce nr [...], stwierdzając, że ich istnienie jest przewidziane w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją nr [...] z [...] r. 10 stycznia 2013 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę działki nr [...] w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie stanu technicznego budynków na niej się znajdujących i stwierdził, że rozbudowa prowadzona na podstawie decyzji nr [...] z [...] r. została przerwana, ostatni wpis w dzienniku budowy nosi datę 4 września 2009 r. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego skierował wniosek do Starosty M. o podjęcie działań w trybie art. 37 ustawy Prawo budowlane. Decyzją z [...] r. nr [...] Starosta M. stwierdził wygaśnięcie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją nr [...] z [...] r. Decyzja ta stała się ostateczna 22 marca 2013 r. Natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z M. decyzją z [...] r. nr [...] nakazał aktualnym właścicielom działki nr [...] T. i A. K. wykonanie obowiązku doprowadzenia ściany południowej budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie dwóch otworów drzwiowych prowadzących do kotłowni i na poddasze. W podstawie prawnej podano przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśniono, że otwory te były objęte pozwoleniem na rozbudowę z 2005 r., po realizacji rozbudowy budynku miały stać się otworami znajdującymi się wewnątrz zabudowy, prowadzącymi do części rozbudowanej. Wobec stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, istnienie tych otworów w ścianie skierowanej w stronę granicy z działką sąsiednią narusza warunki techniczne. Odwołanie od tej decyzji złożyli małżonkowie K. Natomiast M. M. w piśmie do organu I instancji podniósł, że odwołanie nie jest zasadne, natomiast sprawa otworów była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r., nr [...]. Pismem z 30 listopada 2005 r. [...]WINB stwierdził także przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w sprawie wykonania decyzji ostatecznej. Wskazano także na istnienie w obrocie prawnym decyzji PINB z [...] r. nr [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji [...]WINB z [...] r., nr [...], bez określenia ich przedmiotu. Decyzją z [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] r. nr [...] PINB w M. nałożył na T. i A. K. obowiązek zamurowania dwóch otworów w ścianie południowej budynku mieszkalnego na działce nr [...] w M., w terminie 3 miesięcy od dnia ostateczności decyzji, podając w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego. Pismem z dnia 16 sierpnia 2013 r. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę między innymi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie otworów drzwiowych w ścianie południowej budynku na działce sąsiedniej. Wymienił w nim decyzje: [...] z [...] r., [...] z [...] r. i nr [...] nr [...] z [...] r., a także pisma [...] z 30 listopada 2005 r., [...] z 24 listopada 2004 r. Podał, że dotyczą one zamurowania otworów przez T.A. K. Stwierdził, że PINB w M. stał na stanowisku, że otworów nie zamurowano, bo trwała rozbudowa. Pozwolenia na budowę wygaszono. Mimo jego ponagleń otwory nadal są. Z nadesłanych przy skardze kopii decyzji PINB w M. z [...] r., nr [...] wynika, że nakazano nią A. i M. K. doprowadzenie budynku mieszkalno-gospodarczego na działce nr [...] w M. do stanu zgodnego z warunkami technicznymi poprzez wypełnienie otworu okiennego w ścianie wschodniej pustakami szklanymi lub stolarką okienną nieotwieralną, zamurowanie wykonanych dwóch otworów drzwiowych w ścianie południowej to jest drzwi do kotłowni i na poddasze, przedłożenie projektu budowlanego zamiennego. Decyzję tę utrzymano w mocy decyzją [...]WINB z [...]r., nr [...]. Z pism [...]WINB z 24 listopada 2004 r. i 16 września 2004 r. dołączonych do skargi wynika, że ówcześnie M. M. interweniował w sprawie wykonania nakazu zamurowania otworów drzwiowych w ścianie południowej. Wezwania do wykonania nakazu orzeczonego decyzją z [...] r. kierował także do PINB w M. pismami z 17 maja 2011 r., 12 grudnia 2011 r., 7 stycznia 2013 r., 11 stycznia 2013 r., 10 kwietnia 2013 r. Skarga z 16 sierpnia 2013 r. została przez skarżącego wniesiona za pośrednictwem poczty bezpośrednio do WSA w Gliwicach, wobec czego została przez Sąd przesłana na adres organu, i wpłynęła do niego w dniu 28 sierpnia 2013 r., co przyznano w odpowiedzi na skargę. Natomiast pismem datowanym również na 16 sierpnia 2013 r. i skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Skarżący wniósł zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez PINB w M. m. in. sprawy likwidacji otworów drzwiowych w ścianie południowej w budynku sąsiednim. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego wskazując, że środkiem w tym przypadku jest zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 KPA, a organem właściwym - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Zdaniem organu nie można w niniejszej sprawie uznać, że powyższy wymóg ustawowy został zachowany w sytuacji jednoczesnego skierowania przez M. M. skargi do sądu administracyjnego i pisma do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zatytułowanego "skarga na Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w M.". W tej sytuacji skarga na bezczynność została złożona przedwcześnie. Powołując się na orzecznictwo organ wskazał, że zażalenie można uznać za skuteczne w postępowaniu sądowym w przedmiocie bezczynności dopiero po upływie terminu umożliwiającego organowi wyższego stopnia dokonanie czynności, o której mowa w art. 37 § 1 KPA, czyli po upływie jednego miesiąca. W przypadku uznania przez sąd dopuszczalności skargi, PINB w M. wniósł alternatywnie o jej oddalenie lub umorzenie postępowania. Odnosząc się merytorycznie do zarzutu przewlekłości w sprawie otworów w ścianie południowej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wskazał na fakt wydania decyzji z [...] r. i poprzedzające ją postępowanie. Wyjaśnił, że akta po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy zostały zwrócone do organu 1 sierpnia 2013 r., a pismem z 18 września 2013 r. poinformowano strony o możliwości zapoznania się z aktami. W tych okolicznościach zarzut przewlekłości nie jest uzasadniony. Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 14 stycznia 2014 r. odnosząc się do odpowiedzi na skargę wskazała, że niesłuszny jest zarzut przedwczesności skargi. Podkreśliła, że stosownie do wymogu określonego w art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) wniesiona do sądu administracyjnego skarga była poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, a jednoczesne złożenie zażalenia oraz skargi nie stanowią przeszkody w rozpoznaniu skargi. Na poparcie swego stanowiska pełnomocnik powołała się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 893/13. Wskazała też, że niezależnie od zażalenia nadanego na adres organu wyższego stopnia w dniu 16 sierpnia 2013 r., skarżący wielokrotnie składał pisma do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dotyczące bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego i egzekucyjnego, na dowód czego dołączono do pisma procesowego szereg dokumentów. Podkreśliła, że skarga wraz z aktami sprawy została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w ostatnim dniu ustawowego terminu, i w tym właśnie dniu organ wydał między innymi decyzję w sprawie otworów drzwiowych. W kolejnym piśmie z 14 lutego 2014 r., określonym jako uzupełnienie skargi, pełnomocnik strony zarzuciła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w M. naruszenie art. 8 i 12 KPA, a także słusznego interesu skarżącego wskazując, że przedmiotowe postępowanie nie tylko nie niweluje stanu zagrożenia życia i zdrowia, ale także grozi powstaniem po stronie skarżącego szkody majątkowej. Powołując się na art. 35 i 36 KPA podniesiono również, że przewlekłe prowadzenie postępowania w tym przypadku polega na opieszałym i długotrwałym zbieraniu materiału dowodowego, podejmowaniu czynności ze znaczną zwłoką, nieinformowaniu o przyczynach zwłoki i przewidzianym terminie załatwienia sprawy, co w efekcie spowodowało prowadzenie postępowania w terminach przekraczających normy wynikające z przepisów prawa, a także racjonalny okres niezbędny do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Następnie przedstawiając stan faktyczny w sprawie pełnomocnik M. M. podniosła, że ostatecznie organ wydał w dniu [...] r. decyzję dotyczącą otworów w ścianie południowej, miało to jednak miejsce już po wniesieniu zażalenia i skargi na przewlekłość, nadto w okresie stycznia-kwietnia 2013 r. skarżący wielokrotnie monitował w sprawie. Przewlekłość polega zatem na niedochowaniu terminów ustawowych załatwienia sprawy, braku powiadomienia o tym oraz o przyczynach usprawiedliwiających zwłokę. W piśmie wniesiono o stwierdzenie przez sąd, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły i o zobowiązanie PINB w M. do podjęcia skutecznych działań celem zamurowania otworów. Na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała skargę precyzując, że dotyczy ona przewlekłości w postępowaniu zakończonym decyzją PINB w M. z [...] r. Skarżący wnosi o stwierdzenie przewlekłości postępowania, albowiem już wcześniejsze postępowanie z roku 2003 nie przyniosło rezultatów, w związku z czym obawia się, że podobnie może być z realizacją decyzji z [...] r. Natomiast pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest, zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia. W przypadku zarzutu bezczynności lub przewlekłości w postępowaniu administracyjnym środkiem takim jest zażalenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a., wnoszone do organu wyższego stopnia. Utrwalone jest przy tym stanowisko, że wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość nie jest uzależnione od rozpoznania przez organ wyższego stopnia wniesionego zażalenia (por. wyrok WSA w Krakowie z 1 lutego 2013 r., sygn. II SAB/Kr 206/12, postanowienie NSA z 21 sierpnia 2012 r., sygn. II GSK 1253/12, postanowienie NSA z 4 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1478/12). Zażalenie takie zostało przez Skarżącego wniesione i okoliczność ta nie jest kwestionowana. Jednocześnie, choć oba pisma noszą jedną datę, to nie zachodzi sytuacja jednoczesnego wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia i skargi do sądu administracyjnego, co zarzucono w odpowiedzi na skargę. Skargę do sądu administracyjnego wnosi się, zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a., za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skarga wniesiona bezpośrednio do sądu podlega przekazaniu organowi administracji, co ma wpływ na ustalenie daty jej wniesienia. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego lub też za pośrednictwem organu administracji publicznej innego niż ten, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, sąd ten lub organ powinien ją przekazać właściwemu organowi administracji publicznej, a o zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd (organ administracji publicznej) na adres właściwego organu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z 30 stycznia 2013 r., sygn. II GSK 24/13). Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skargę wniesiono bezpośrednio do WSA w Gliwicach za pośrednictwem poczty, po jej zarejestrowaniu pod sygn. II Ko/Gl 76/13 została ona w dniu 23 sierpnia 2013 r. nadana na adres organu. Z tego względu nie odnosi się do niniejszej sprawy teza przyjęta w postanowieniu NSA z 17 maja 2012 r. , sygn. I OSK 914/12, że skierowanie zażalenia na bezczynność organu w dniu skierowania skargi, nie może być uznane za wykorzystanie przez stronę skarżącą wszystkich środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Sąd doszedł wobec powyższego do przekonania, że w sprawie nie ma miejsca niedopuszczalność wniesienia skargi, a w konsekwencji nie ma podstaw do jej odrzucenia. Ocenę zasadności zarzutu przewlekłości postępowania należy odnieść do konkretnego postępowania administracyjnego. Skarżący stoi na stanowisku, że nakaz usunięcia otworów został orzeczony już w roku 2004 i nie został do tej pory wykonany. Należy jednak zwrócić uwagę, że skarga nie została wniesiona w nawiązaniu do zarzutu opieszałości wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Obawa Skarżącego, że orzeczony ewentualnie nakaz usunięcia otworów nie zostanie wykonany, nie jest przesłanką dla oceny przewlekłości postępowania administracyjnego. Nadto po wydaniu decyzji z roku [...], doszło do znaczących zmian w stanie faktycznym i prawnym. W szczególności udzielono pozwolenia na rozbudowę budynku decyzją nr [...] z [...] r., a zatwierdzony ówcześnie projekt budowlany przewidywał otwory na poszczególnych poziomach budynku, zapewniające komunikację pomiędzy częścią istniejącą i dobudowywaną. Projekt ten z sierpnia 2005 r. znajduje się w aktach sprawy. W konsekwencji doszło do umorzenia postępowania w sprawie otworów w ścianie południowej budynku na działce nr [...] decyzją PINB w M. z [...] r., nr [...]. Okoliczności te stanowią dla Sądu podstawę uznania, że nie istnieje ciągłość postępowania od roku 2004 i nie ma podstaw do objęcia wniesioną skargą czynności organu podejmowanych w stanie przed stwierdzeniem wygaśnięcia pozwolenia na rozbudowę. Wydanie decyzji przez Starostę M. z [...] r. znacząco zmieniło okoliczności faktyczne i było podstawą do wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania, zakończonego decyzją z [...] r. Na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. pełnomocnik Skarżącego sprecyzowała, że zarzut przewlekłości dotyczy właśnie tego postępowania, co dodatkowo uzasadnia objęcie kontrolą Sądu procedury rozpoczętej oględzinami z 10 stycznia 2013 r., to właśnie postępowanie pozostaje bowiem w toku. Oceniając dynamikę prowadzonego postępowania Sąd nie dopatrzył się przewlekłości po stronie PINB w M. Po stwierdzeniu zaniechania prowadzenia prac budowlanych na podstawie pozwolenia na rozbudowę z 2005 r. prawidłowo zwrócono się do Starosty o wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie tego pozwolenia. Decyzja ta, ostateczna od 22 marca 2013 r. otworzyła drogę do badania legalności stanu faktycznego budynku. Pierwsza z decyzji wydana została [...] r., co nie narusza terminu z art. 35 § 3 k.p.a. dla spraw skomplikowanych, a za taką pod względem faktograficznym można uznać niniejszą sprawę ze względu na wielość prowadzonych w stosunku do budynku na działce sąsiedniej postępowań i obfitość materiału, a także wielowątkowość wnoszonych przez Skarżącego pism. Okres prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy nie wpływa na ocenę dynamiki postępowania organu I instancji. Po zwrocie akt 1 sierpnia 2013 r. organ I instancji, zgodnie z zaleceniami decyzji organu odwoławczego, zobowiązany był do uzupełnienia materiału dowodowego i ustalenia kręgu podmiotów legitymujących się w sprawie interesem prawnym. Materiały na tę okoliczność zostały zebrane, o czym strony poinformowano pismem z 18 września 2013 r., a strony złożyły pisemne wyjaśnienia 20 i 23 września 2013 r. w konsekwencji decyzja została wydana [...] r. W momencie wnoszenia skargi na przewlekłość organ znajdował się zatem na etapie gromadzenia uzupełniającego materiału, do czego został zobowiązany przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji po upływie niespełna 2 miesięcy od daty zwrotu akt przez organ odwoławczy w tej sytuacji nie uzasadnia przewlekłości postępowania, zwłaszcza że Skarżący nie zanegował zasadności obowiązku wskazanego w decyzji organu II instancji. Trzeba też wyjaśnić, że w postępowaniu zainicjowanym skargą na przewlekłość nie jest zadaniem sądu ani badanie prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, ani też wskazywanie jak sprawa winna zostać ostatecznie załatwiona, albowiem badanie dotyczy nie samej sprawy, ale terminowości działania organów administracji. Z tego względu nie mógł odnieść skutku wniosek Skarżącego o zobowiązanie organu do podjęcia działań skutkujących zamurowaniem otworów, Sąd w niniejszej sprawie nie badał czy otwory te powinny być usunięte i w jaki sposób. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.