II SAB/Gl 57/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Piotr Broda, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych dotyczących komina dymowego 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. do wydania w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt organowi, aktu załatwiającego wniosek skarżącego z dnia [...] r. dotyczący komina dymowego; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 17 sierpnia 2012 r. skierowanym do Urzędu Gminy i Miasta K. M. M. zarzucił, że komin dymowy wybudowany kilka lat wcześniej na działce sąsiedniej w granicy z jego nieruchomością ma nieprawidłową wysokość i jest usytuowany niezgodnie z przepisami. Podniósł także zarzuty dotyczące sposobu jego użytkowania i rodzaju spalanych materiałów. Jednocześnie pismem z tego samego dnia poinformował organ o skierowaniu przez właściciela działki nr [...] rury ściekowej na jego posesję i wylewaniu ścieków na drogę gminną, wnosząc o usunięcie rur i wyegzekwowanie zakazu wylewania ścieków na drogę. Na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – zwanej dalej KPA) Burmistrz Miasta K.. przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w M. pisma M. M. z dnia 17 sierpnia 2012 r. celem ich rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Dokumenty te wpłynęły do organu nadzoru budowlanego w dniu 13 września 2012 r. Podejmując działania PINB w M. pismem z dnia 11 grudnia 2012 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania na wniosek M. M. w części dotyczącej zgodności z warunkami technicznymi komina dymowego oraz szczelności bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, służących do obsługi budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w M. przy ul. [...], stanowiącej własność A. i T. K. Tym samym pismem zawiadomiono także o przeprowadzeniu oględzin, których termin został wyznaczony na dzień 10 stycznia 2013 r. Jednocześnie na podstawie art. 36 § 2 KPA poinformowano strony, że sprawa nie może być załatwiona w terminie określonym w art. 35 KPA, określając termin zakończenia postępowania do 15 lutego 2013 r. Z oględzin, które odbyły się zgodnie z wyznaczonym terminem, został sporządzony protokół kontroli, gdzie podano dane dotyczące komina i jego odległości od ścian wschodniej i południowej. W protokole tym znalazło się również oświadczenie właściciela nieruchomości, że nie posiada on dokumentacji budynku, jednak prace remontowe obejmujące zmianę gabarytów komina zostały poprzedzone zgłoszeniem do Starosty [...] w dniu 9 kwietnia 2010 r. Następnie pismem z dnia 25 kwietnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym - ewidencji gruntów - dotyczących nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości M. przy ulicy [...] oraz nieruchomości sąsiednich. Jednocześnie zwrócono się do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w M. o zweryfikowanie w zasobach archiwalnych dokumentacji budowlanej zatwierdzonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalno – gospodarczego i budowę zbiornika na ścieki. Pismo to zostało doręczone stronom postępowania z informacją, że w związku z koniecznością przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających termin załatwienia sprawy został przedłużony do dnia 31 maja 2013 r. Po otrzymaniu w dniu 17 maja 2013 r. wypisu skróconego z rejestru gruntów, a także w dniu 24 maja 2013 r. dokumentacji budowlanej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wydał decyzję z dnia [...] r., nr [...] nakazującą właścicielom działki nr [...] położnej w M. doprowadzenie bezodpływowego zbiornika na ścieki do stanu zgodnego z przepisami poprzez wykonanie odpowietrzenia wprowadzonego co najmniej 0,5 m ponad poziom terenu w terminie 1 miesiąca od czasu uprawomocnienia się decyzji. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 z późn. zm. – zwana dalej ustawą Prawo budowlane) po rozparzeniu z urzędu sprawy z wniosku M. M. w części dotyczącej zgodności z warunkami technicznymi komina dymowego oraz szczelności bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe. W uzasadnieniu organ między innymi wskazał, że zweryfikowano wniosek M. M. w aspekcie zgodności komina spalinowego z obowiązującymi warunkami technicznymi nie stwierdzając nieprawidłowości w tym zakresie, natomiast kwestia nadmiernego zadymiania działki sąsiedniej nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Pismem z dnia 16 sierpnia 2013 r. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę między innymi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie komina dymowego. Zarzucił, że pomimo kierowania do organu stosownych pism, od dnia oględzin, które odbyły się w dniu 10 stycznia 2013 r. do dnia wniesienia skargi, nie otrzymał żadnej informacji na temat sprawy. Zdaniem skarżącego komin nie spełnia wymogów jako komin dymny. Skarga ta została przez skarżącego wniesiona za pośrednictwem poczty bezpośrednio do WSA w Gliwicach, wobec czego została przez Sąd przesłana na adres organu, i wpłynęła do niego w dniu 28 sierpnia 2013 r., co przyznano w odpowiedzi na skargę. Natomiast pismem datowanym również na 16 sierpnia 2013 r. i skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Skarżący wniósł zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez PINB w M. m. in. sprawy komina i kotłowni w budynku sąsiednim. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego wskazując, że środkiem w tym przypadku jest zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 KPA, a organem właściwym - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Zdaniem organu nie można w niniejszej sprawie uznać, że powyższy wymóg ustawowy został zachowany w sytuacji jednoczesnego skierowania przez M. M. skargi do sądu administracyjnego i pisma do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zatytułowanego "skarga na Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w M.". W tej sytuacji skarga na bezczynność została złożona przedwcześnie. Powołując się na orzecznictwo organ wskazał, że zażalenie można uznać za skuteczne w postępowaniu sądowym w przedmiocie bezczynności dopiero po upływie terminu umożliwiającego organowi wyższego stopnia dokonanie czynności, o której mowa w art. 37 § 1 KPA, czyli po upływie jednego miesiąca. W przypadku uznania przez sąd dopuszczalności skargi, PINB w M. wniósł alternatywnie o jej oddalenie lub umorzenie postepowania. Odnosząc się merytorycznie do zarzutu przewlekłości w sprawie komina Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. skazał, że wszczął postępowanie, dokonał oględzin i wydał decyzję z [...] r. Organ nie ustosunkował się do zakresu zawartego w niej rozstrzygnięcia. Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 14 stycznia 2014 r. odnosząc się do odpowiedzi na skargę wskazała, że niesłuszny jest zarzut przedwczesności skargi. Podkreśliła, że stosownie do wymogu określonego w art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) wniesiona do sądu administracyjnego skarga była poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, a jednoczesne złożenie zażalenia oraz skargi nie stanowią przeszkody w rozpoznaniu skargi. Na poparcie swego stanowiska pełnomocnik powołała się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 893/13. Wskazała też, że niezależnie od zażalenia nadanego na adres organu wyższego stopnia w dniu 16 sierpnia 2013 r., skarżący wielokrotnie składał pisma do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dotyczące bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego i egzekucyjnego, na dowód czego dołączono do pisma procesowego szereg dokumentów. Podkreśliła, że skarga wraz z aktami sprawy została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w ostatnim dniu ustawowego terminu, i w tym właśnie dniu organ wydał między innymi decyzję w sprawie komina, zakończono także postępowanie o odtworzenie akt sprawy. W kolejnym piśmie z 14 lutego 2014 r., określonym jako uzupełnienie skargi, pełnomocnik strony zarzuciła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w M. naruszenie art. 8 i 12 KPA, a także słusznego interesu skarżącego wskazując, że przedmiotowe postępowanie nie tylko nie niweluje stanu zagrożenia życia i zdrowia, ale także grozi powstaniem po stronie skarżącego szkody majątkowej. Powołując się na art. 35 i 36 KPA podniesiono również, że przewlekłe prowadzenie postępowania w tym przypadku polega na opieszałym i długotrwałym zbieraniu materiału dowodowego, podejmowaniu czynności ze znaczną zwłoką, nieinformowaniu o przyczynach zwłoki i przewidzianym terminie załatwienia sprawy, co w efekcie spowodowało prowadzenie postępowania w terminach przekraczających normy wynikające z przepisów prawa, a także racjonalny okres niezbędny do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Następnie przedstawiając stan faktyczny w sprawie pełnomocnik M. M. podniosła, że ostatecznie organ wydał w dniu [...] r. decyzję dotyczącą zbiornika bezodpływowego, jednak problem komina nie został rozpoznany pomimo licznych interwencji skarżącego, podczas, gdy w sprawach wymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego winna być ona rozpoznana maksymalnie w okresie dwumiesięcznym. Zdaniem skarżącego komin dymowy został wzniesiony wbrew obowiązującym przepisom prawa budowlanego, a organ nadzoru budowlanego winien podjąć stosowne czynności celem doprowadzenia stanu faktycznego do zgodnego z obowiązującym prawem. W piśmie wniesiono o stwierdzenie przez sąd, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie PINB w M. do wydania we wskazanym terminie decyzji odpowiedniej treści, celem usunięcia komina. Na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała skargę oraz argumenty zawarte w pismach procesowych z dnia 14 stycznia 2014 r. i z dnia 14 lutego 2014 r. Wskazała również, że od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 24 września 2013 r. wniesiono odwołanie, które nie zostało rozpatrzone, co potwierdził także pełnomocnik organu. Dalej pełnomocnik organu wskazał, że kwestia legalności komina była już przedmiotem innego postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] r. Potwierdził on również, że w osnowie decyzji z dnia [...] r. zabrakło rozstrzygnięcia w kwestii dotyczącej komina, jednak stanowisko organu w tym zakresie wynika z uzasadnienia decyzji. Ustosunkowując się do wniosku pełnomocnika strony skarżącej o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania związanego z wykonaniem decyzji z dnia [...] r. pełnomocnik organu podał, że decyzja ta została wykonana, co potwierdza decyzja z dnia [...] r., wydana w trybie art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przedmiotem wniesionej skargi do sądu administracyjnego jest zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie dotyczącej legalności komina dymowego zlokalizowanego na działce sąsiadującej z działką skarżącego. Bezsporne jest, że zostało w tej sprawie wszczęte postępowanie, sprawa winna zatem zostać rozpoznana, a organ winien wydać rozstrzygnięcie. W sprawie dotyczącej bezczynności lub przewlekłości postępowania nie jest zadaniem sądu wskazywanie treści takiego rozstrzygnięcia, albowiem badanie dotyczy nie samej sprawy, ale terminowości działania organów administracji. Z tego względu nie mógł odnieść skutku wniosek Skarżącego o zobowiązanie organu do wydania decyzji o odpowiedniej treści. Trzeba także zauważyć, że nie mógł odnieść skutku zarzut Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., że sprawa była już rozstrzygnięta w przeszłości inną decyzją. W takiej sytuacji, wobec wszczęcia postępowania, organ winien wydać decyzję dotyczącą przedmiotowości jego prowadzenia i umorzyć wszczęte postępowanie, co otwiera z kolei stronie drogę do kwestionowania zasadności stanowiska, że sprawę już w przeszłości rozstrzygnięto decyzją ostateczną. W niniejszej sprawie Sąd nie badał, czy istotnie twierdzenie PINB w M. odpowiada rzeczywistości, nie może wobec tego stwierdzić, że istnieją przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest, zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia. W przypadku zarzutu bezczynności lub przewlekłości w postępowaniu administracyjnym środkiem takim jest zażalenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a., wnoszone do organu wyższego stopnia. Utrwalone jest przy tym stanowisko, że wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość nie jest uzależnione od rozpoznania przez organ wyższego stopnia wniesionego zażalenia (por. wyrok WSA w Krakowie z 1 lutego 2013 r., sygn. II SAB/Kr 206/12, postanowienie NSA z 21 sierpnia 2012 r., sygn. II GSK 1253/12, postanowienie NSA z 4 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1478/12). Zażalenie takie zostało przez Skarżącego wniesione i okoliczność ta nie jest kwestionowana. Jednocześnie, choć oba pisma noszą jedną datę, to nie zachodzi sytuacja jednoczesnego wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia i skargi do sądu administracyjnego, co zarzucono w odpowiedzi na skargę. Skargę do sądu administracyjnego wnosi się, zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a., za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skarga wniesiona bezpośrednio do sądu podlega przekazaniu organowi administracji, co ma wpływ na ustalenie daty jej wniesienia. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego lub też za pośrednictwem organu administracji publicznej innego niż ten, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, sąd ten lub organ powinien ją przekazać właściwemu organowi administracji publicznej, a o zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd (organ administracji publicznej) na adres właściwego organu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z 30 stycznia 2013 r., sygn. II GSK 24/13). Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skargę wniesiono bezpośrednio do WSA w Gliwicach za pośrednictwem poczty, po jej zarejestrowaniu pod sygn. II Ko/Gl 76/13 została ona w dniu 23 sierpnia 2013 r. nadana na adres organu. Z tego względu nie odnosi się do niniejszej sprawy teza przyjęta w postanowieniu NSA z 17 maja 2012 r. , sygn. I OSK 914/12, że skierowanie zażalenia na bezczynność organu w dniu skierowania skargi, nie może być uznane za wykorzystanie przez stronę skarżącą wszystkich środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Sąd doszedł wobec powyższego, że w sprawie nie ma miejsca niedopuszczalność wniesienia skargi, a w konsekwencji nie ma podstaw do jej odrzucenia. Rozważając zasadność skargi Sąd stwierdził, że zarzut przewlekłości jest uzasadniony. Postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem, który do PINB w M. wpłynął 13 września 2012. O wszczęciu postępowania zawiadomiono dopiero po upływie 3 miesięcy, pismem datowanym 11 grudnia 2012 r. Pierwsze czynności podjęto po upływie kolejnego miesiąca, były nimi oględziny z 10 stycznia 2013 r. Żądane przez organ dokumenty wpłynęły w maju 2013 r., jednak do dnia skierowania skargi do sądu, organ nie wydał w sprawie żadnego rozstrzygnięcia. Organ nie dotrzymał również żadnego z dwóch wyznaczonych przez siebie terminów zakończenia postępowania (określonych na 15 lutego i 31 maja 2013 r.). Przyczyny braku aktywności po otrzymaniu żądanych materiałów nie zostały wyjaśnione. Decyzja została wydana dopiero [...] r., zatem już po wniesieniu skargi. W tym stanie faktycznym zarzut przewlekłości prowadzonego postępowania jest uzasadniony, kilkukrotnie przekroczono kodeksowy termin załatwienia sprawy, a towarzyszące temu okoliczności nie uzasadniają tej opieszałości. Treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy określa art. 149 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając taką skargę sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu i jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy zauważyć, że wydana w sprawie decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia w sprawie komina, mimo że z jej części nagłówkowej wynika, iż została wydana po przeprowadzeniu postępowania także w tym zakresie. Uzasadnienie decyzji daje podstawy do przyjęcia, że organ nie znalazł podstaw do ingerencji w sprawie komina, stanowisko to nie znajduje jednak żadnego odzwierciedlenia w rozstrzygnięciu. Mając tę okoliczność na względzie Sąd nie znalazł podstaw do odstąpienia od rozstrzygnięcia także o zobowiązaniu organu do wydania aktu kończącego postępowanie w zakresie dotyczącym komina, rozstrzygnięcia takiego bowiem w istocie nie ma. Wielokrotność przekroczenia ustawowego terminu bez uzasadnienia uzasadnia przyjęcie, że stwierdzona przewlekłość miała charakter rażący. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.