II SAB/Gl 58/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Piotr Broda, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w przedmiocie zmiany konstrukcji dachu obiektu budowlanego 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. do wydania w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt organowi, aktu załatwiającego pismo skarżącego z dnia [...] r., dotyczące konstrukcji dachu; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W piśmie z 27 maja 2011 r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. M. M. zarzucił, że dach budynku zlokalizowanego na działce sąsiedniej nr [...] w granicy z jego nieruchomością, ma wadliwą konstrukcję i spadek wykonany na jego posesję, co jest niezgodne z przepisami prawa budowlanego. Podał, że dach został wykonany w roku 2006. W piśmie tym wniósł także o wyłączenie jednego z pracowników organu od udziału w sprawie, zarzucając mu stronniczość. Z akt sprawy wynika, że kwestia dachu budynku na działce nr [...] była przedmiotem interwencji strony i rozstrzygnięć organu od 1999 r., pierwsze pismo strony dotyczące tej kwestii, znajdujące się w aktach pochodzi z 2 sierpnia 1999 r. Pismem z dnia [...] r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego M. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie dotyczącej zmiany konstrukcji dachu oraz z zamiarze przeprowadzenia oględzin. Jednocześnie poinformowano strony na podstawie art. 36 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – zwanej dalej KPA), że sprawa nie może być załatwiona w terminie określonym w art. 35 KPA, a termin zakończenia sprawy ustalono na dzień 31 sierpnia 2011 r. W dniu 19 lipca 2011 r. odbyły się zapowiedziane oględziny budynku. W zakresie dachu tego budynku stwierdzono, że jest dwuspadowy, asymentryczny, mniejsza część spadku skierowana jest na działkę sąsiednią. W dalszej kolejności PINB w M. wezwał pismem z 10 sierpnia 2011 r. A. K. do złożenia wyjaśnień w sprawie budynku i przedstawienia dziennika budowy prowadzenia robót budowanych na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r., nr [...] udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy tym budynku. Wobec oświadczenia A. K., że jest właścicielem nieruchomości dopiero od 2009 r. i nie posiada żądanych dokumentów, pismem z 8 września 2011 r. wezwano poprzedniego właściciela M. K. do ich przedstawienia. Dokumenty zostały złożone 25 i 28 listopada 2011 r. Pismami z 25 listopada i 12 grudnia 2011 M. M. zwracał uwagę, że jego wniosek z maja 2011 r. nie został rozpoznany. W dniu 3 stycznia 2012 r. M. M. wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na bezczynność PINB w M. m. in. w sprawie dachu. W związku z tym ostatnim pismem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do organu powiatowego o nadesłanie m. in. akt sprawy zakończonej decyzją PINB w M. z [...] r. , znak [...] nakazującej K. K. przedłożenie projektu powykonawczego wraz z orzeczeniem technicznym konstrukcji dachu budynku mieszkalno-gospodarczego przy ul. [...] w M. Decyzja ta znajduje się w aktach sprawy. [...] WINB w dalszej kolejności zwrócił się do organu I instancji o nadesłanie całości akt sprawy nr [...], a następnie pismem z 18 grudnia 2012 r. o odtworzenie tych akt. Postanowieniem z [...] r., nr [...] PINB wszczął postępowanie o odtworzenie akt w sprawie o sygn. [...] zakończonej decyzją PINB w M. z [...] r. Przesyłając posiadane dokumenty pismem z 11 stycznia 2013 r. M. M. po raz kolejny zarzucił, że sprawa dachu nie została załatwiona. Postanowieniem z [...] r. nr [...] PINB w M. zakończył postępowanie w sprawie odtworzenia akt sprawy znak [...]. W uzasadnieniu podał, że odtworzenia nastąpiło w oparciu o dokumenty złożone w dniu 14 stycznia 2013 r. przez M. M. oraz projekt powykonawczy konstrukcji dachu uzyskany od M. K. Z pism nr [...] z 30 stycznia 2012 r. oraz z dnia 31 stycznia 2012 r., skierowanych przez organ powiatowy do [...] WINB wynika, że projekt powykonawczy konstrukcji dachu był już wówczas w posiadaniu organu. Równocześnie pismem z 27 września 2013 r. PINB w M. zwrócił się do organu wyższego stopnia o rozważenie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nieważności decyzji PINB z [...] r., nr [...] dotyczącej obowiązku przedłożenia projektu powykonawczego wraz z orzeczeniem technicznym konstrukcji dachu budynku mieszkalno-gospodarczego. Jak wynika z pisma [...] WINB z 10 grudnia 2013 r., organ ten nie znalazł podstaw do wszczęcia takiego postępowania. Pismem z dnia 16 sierpnia 2013 r. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę między innymi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie konstrukcji dachu. Podał, że została ona zmieniona w 1999 r. ze skierowaniem spadu na jego działkę. Projekt zmiany konstrukcji dachu został zatwierdzony nieprawidłowo, mimo braku jego zgody, kierowane do organu pisma pozostają bez odpowiedzi. Skarga ta została przez skarżącego wniesiona za pośrednictwem poczty bezpośrednio do WSA w Gliwicach, wobec czego została przez Sąd przesłana na adres organu, i wpłynęła do niego w dniu 28 sierpnia 2013 r., co przyznano w odpowiedzi na skargę. Natomiast pismem datowanym również na 16 sierpnia 2013 r. i skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Skarżący wniósł zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez PINB w M. m. in. sprawy zmiany konstrukcji dachu na budynku sąsiednim. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego wskazując, że środkiem w tym przypadku jest zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 KPA, a organem właściwym - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Zdaniem organu nie można w niniejszej sprawie uznać, że powyższy wymóg ustawowy został zachowany w sytuacji jednoczesnego skierowania przez M. M. skargi do sądu administracyjnego i pisma do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zatytułowanego "skarga na Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w M.". W tej sytuacji skarga na bezczynność została złożona przedwcześnie. Powołując się na orzecznictwo organ wskazał, że zażalenie można uznać za skuteczne w postępowaniu sądowym w przedmiocie bezczynności dopiero po upływie terminu umożliwiającego organowi wyższego stopnia dokonanie czynności, o której mowa w art. 37 § 1 KPA, czyli po upływie jednego miesiąca. W przypadku uznania przez sąd dopuszczalności skargi, PINB w M. wniósł alternatywnie o jej oddalenie lub umorzenie postępowania. Odnosząc się merytorycznie do zarzutu przewlekłości w sprawie dachu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wskazał, że w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą nałożył na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 z późn. zm. – zwanej dalej prawem budowlanym) na K. K. obowiązek przedłożenia projektu powykonawczego wraz z orzeczeniem technicznym konstrukcji dachu oraz wystąpienia do organu administracji architektoniczno-budowlanej o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Po przeanalizowaniu akt sprawy zwrócono się do właściwego organu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Podał również, że obecnie przed organem nie toczą się żadne postępowania administracyjne dotyczące budynku zlokalizowanego na działce nr [...]. Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 14 stycznia 2014 r. odnosząc się do odpowiedzi na skargę wskazała, że niesłuszny jest zarzut przedwczesności skargi. Podkreśliła, że stosownie do wymogu określonego w art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) wniesiona do sądu administracyjnego skarga była poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, a jednoczesne złożenie zażalenia oraz skargi nie stanowią przeszkody w rozpoznaniu skargi. Na poparcie swego stanowiska pełnomocnik powołała się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 893/13. Wskazała też, że niezależnie od zażalenia nadanego na adres organu wyższego stopnia w dniu 16 sierpnia 2013 r., skarżący wielokrotnie składał pisma do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dotyczące bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego i egzekucyjnego, na dowód czego dołączono do pisma procesowego szereg dokumentów. W szczególności wskazała, że w sprawie zażalenie na bezczynność było także składane 3 stycznia 2012 r. Podkreśliła, że skarga wraz z aktami sprawy została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w ostatnim dniu ustawowego terminu, w którym organ wydał kilka decyzji, a w kwestii dachu skierował pismo o rozważenie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. Zakończono także postępowanie o odtworzenie akt sprawy. Zdaniem strony skarżącej w sprawie dachu nie została wydana natomiast decyzja administracyjna. W kolejnym piśmie z 14 lutego 2014 r., określonym jako uzupełnienie skargi, pełnomocnik strony zarzuciła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w M. naruszenie art. 8 i 12 KPA, a także słusznego interesu skarżącego wskazując, że przedmiotowe postępowanie nie tylko nie niweluje stanu zagrożenia życia i zdrowia, ale także grozi powstaniem po stronie skarżącego szkody majątkowej. Podkreśliła, że pomimo wszczęcia postępowania na wniosek M. M. z dnia 27 maja 2011 r. organ do tej pory nie wydał jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie. W piśmie wniesiono o stwierdzenie przez sąd, że postępowanie w sprawie konstrukcji dachu prowadzone jest w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie PINB w M. do podjęcia skutecznych działań, to jest weryfikacji i wydanie we wskazanym terminie decyzji odpowiedniej treści, celem doprowadzenia konstrukcji dachu do stanu zgodnego z przepisami prawa, by nie miało miejsca ujemne oddziaływanie na nieruchomość skarżącego. Na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała skargę oraz argumenty zawarte w pismach procesowych z dnia 14 stczyznia 2014 r. i z dnia 14 lutego 2014 r. Pełnomocnik organu wskazał natomiast, że sprawa nie została załatwiona z uwagi na zaginięcie akt, które ostatecznie odnalazły się w wewnętrznym archiwum. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przedmiotem wniesionej skargi do sądu administracyjnego jest zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie dotyczącej konstrukcji dachu budynku zlokalizowanego na działce sąsiadującej z działką skarżącego. Bezsporne jest, że zostało w tej sprawie wszczęte postępowanie, sprawa winna zatem zostać rozpoznana, a organ winien wydać rozstrzygnięcie. W sprawie dotyczącej bezczynności lub przewlekłości postępowania nie jest zadaniem sądu wskazywanie treści takiego rozstrzygnięcia, albowiem badanie dotyczy nie samej sprawy, ale terminowości działania organów administracji. Z tego względu nie mógł odnieść skutku wniosek Skarżącego o zobowiązanie organu do wydania decyzji o odpowiedniej treści. W niniejszej sprawie Sąd nie badał też, czy w sprawie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania ze względu na ewentualne wydanie w przeszłości decyzji ostatecznej. Nawet bowiem w takiej sytuacji, wobec wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącego i przeprowadzenia oględzin, po ustaleniu okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących dachu, winno w konsekwencji dojść do wydania aktu ewentualnie rozstrzygającego o zasadności wszczęcia i prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, podlegającego kontroli instancyjnej i sądowej. Nie budzi natomiast wątpliwości Sądu, że powinno dojść do uporządkowania akt administracyjnych każdej ze spraw prowadzonych w stosunku do budynku na działce nr [...], z zastosowaniem kryterium przedmiotu postępowania oraz chronologii. Tylko taka praktyka pozwoli organowi nadzoru budowlanego ustalić, czy w danej kwestii istnieją podstawy do ingerencji organu nadzoru budowlanego, czy stan istniejący jest legalny. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest, zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia. W przypadku zarzutu bezczynności lub przewlekłości w postępowaniu administracyjnym środkiem takim jest zażalenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a., wnoszone do organu wyższego stopnia. Utrwalone jest przy tym stanowisko, że wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość nie jest uzależnione od rozpoznania przez organ wyższego stopnia wniesionego zażalenia (por. wyrok WSA w Krakowie z 1 lutego 2013 r., sygn. II SAB/Kr 206/12, postanowienie NSA z 21 sierpnia 2012 r., sygn. II GSK 1253/12, postanowienie NSA z 4 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1478/12). Zażalenie takie zostało przez Skarżącego wniesione i okoliczność ta nie jest kwestionowana. Jednocześnie, choć oba pisma noszą jedną datę, to nie zachodzi sytuacja jednoczesnego wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia i skargi do sądu administracyjnego, co zarzucono w odpowiedzi na skargę. Skargę do sądu administracyjnego wnosi się, zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a., za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skarga wniesiona bezpośrednio do sądu podlega przekazaniu organowi administracji, co ma wpływ na ustalenie daty jej wniesienia. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego lub też za pośrednictwem organu administracji publicznej innego niż ten, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, sąd ten lub organ powinien ją przekazać właściwemu organowi administracji publicznej, a o zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd (organ administracji publicznej) na adres właściwego organu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z 30 stycznia 2013 r., sygn. II GSK 24/13). Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skargę wniesiono bezpośrednio do WSA w Gliwicach za pośrednictwem poczty, po jej zarejestrowaniu pod sygn. II Ko/Gl 76/13 została ona w dniu 23 sierpnia 2013 r. nadana na adres organu. Z tego względu nie odnosi się do niniejszej sprawy teza przyjęta w postanowieniu NSA z 17 maja 2012 r. , sygn. I OSK 914/12, że skierowanie zażalenia na bezczynność organu w dniu skierowania skargi, nie może być uznane za wykorzystanie przez stronę skarżącą wszystkich środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Sąd doszedł wobec powyższego, że w sprawie nie ma miejsca niedopuszczalność wniesienia skargi, a w konsekwencji nie ma podstaw do jej odrzucenia. Niezależnie od powyższych argumentów znajduje także potwierdzenie w materiale sprawy fakt, że zażalenie na bezczynność zostało przez Skarżącego wniesione także pismem z 13 stycznia 2012 r. choć wydaje się, że zostało następnie przez organ wyższego stopnia zakwalifikowane jako zażalenie na bezczynność wierzyciela w zakresie wykonania decyzji PINB w M. z [...] r., na co wskazuje treść pisma [...] WINB z 10 stycznia 2012 r., nr [...]. Rozważając zasadność skargi Sąd stwierdził, że zarzut przewlekłości jest uzasadniony. Postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem, który do PINB w M. wpłynął 30 maja 2011 r. Dopiero pismem z 11 lipca 2011 r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania, a w okresie lipca – sierpnia 2011 r. podjęto czynności wyjaśniające i zmierzające do uzyskania dokumentów związanych ze zmianą konstrukcji dachu. Na uwagę zasługuje przy tym, że mimo rozbieżnych twierdzeń skarżącego co do czasu dokonania zmiany tej konstrukcji, nie zażądano sprecyzowania wniosku i nie określono przedmiotu postępowania, czy dotyczy on samowolnej budowy czy też stanu technicznego legalnie istniejącego obiektu. Dokumenty, o które zwrócono się do stron, otrzymano w listopadzie 2011 r. Co najmniej od końca listopada 2011 r. PINB w M. posiadał też informację o będącej w posiadaniu Skarżącego decyzji z [...] r., o czym świadczy pismo Skarżącego z 25 listopada 2011 r. skierowane do [...] WINB. Do grudnia 2012 r. brak jest jednak w aktach dowodów na podejmowanie jakichś merytorycznych czynności w sprawie. Nawet jeżeli uznać, że sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania w przedmiocie odtworzenia akt, to postanowienie o zakończeniu tego postępowania potwierdza, że zebrane w jego wyniku materiały znalazły się w posiadaniu organu już 14 stycznia 2013 r. Od tej daty, do wniesienia skargi na przewlekłość, nie podjęto żadnych czynności. Skierowanie zaś pisma w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. nie może być uznane za okoliczność usprawiedliwiającą dalszą zwłokę w podjęciu rozstrzygnięcia o zasadności zarzutów zgłoszonych w maju 2011 r. W tym stanie faktycznym zarzut przewlekłości prowadzonego postępowania jest uzasadniony, kilkukrotnie przekroczono kodeksowy termin załatwienia sprawy, a towarzyszące temu okoliczności nie uzasadniają tej opieszałości. Treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy określa art. 149 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając taką skargę sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu i jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Brak rozstrzygnięcia w sprawie wszczętej w maju 2011 r. uzasadnia zobowiązanie organu do wydania aktu załatwiającego pismo Skarżącego z 27 maja 2011 r. Natomiast wielokrotność przekroczenia ustawowego terminu bez uzasadnienia, przy dostrzeganych nadal brakach w zakresie podstawowych ustaleń co do treści zarzutów i stanu prawnego budynku objętego tymi zarzutami, uzasadnia przyjęcie, że stwierdzona przewlekłość miała charakter rażący. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.