II SAB/Gl 59/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Piotr Broda, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w przedmiocie stanu technicznego ściany granicznej obiektu budowlanego 1. stwierdza, że postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. zakończone decyzją z dnia [...] r. nr [...] było prowadzone w sposób przewlekły, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania aktu. Pismem z dnia 20 października 2012 r. M. M. powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. o złym stanie technicznym ściany budynku położnego przy ulicy [...] w M., którego właścicielem jest A. K. Podał, że budynek ten znajduje się w granicy, jedna ze ścian jest popękana, co grozi jej zawaleniem na nieruchomość sąsiednią, również nieprawidłowo konserwowane rynny mogą spaść na posesję. M. M. w piśmie tym wniósł także o wyłączenie jednego z pracowników organu od udziału w sprawie z uwagi na wydawanie przez niego decyzji na korzyść A. K. W dniu 21 listopada 2012 r. organ zwrócił się do Starostwa Powiatowego w M. z wnioskiem o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym - ewidencji gruntów - dotyczących nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości M. (obręb K.) oraz nieruchomości sąsiednich. Pismem z dnia 11 grudnia 2012 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania i zamiarze przeprowadzenia oględzin, których termin został wyznaczony na dzień 10 stycznia 2013 r. Jednocześnie poinformowano strony na podstawie art. 36 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – zwanej dalej KPA), że sprawa nie może być załatwiona w terminie zgodnie z art. 35 KPA, a termin zakończenie sprawy określono na dzień 28 lutego 2013 r. Z oględzin został sporządzony protokół kontroli, w którym stwierdzono zły stan techniczny ściany granicznej. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., powołując się na art. 81c ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity:: Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 z późn. zm. – zwana dalej Prawem budowlanym), nałożył na właścicieli nieruchomości T. K. i A. K. obowiązek sporządzenia oraz dostarczenia ekspertyzy technicznej ściany budynku mieszalnego zlokalizowanego przy granicy działek nr [...] i [...] położonych w M., mającej określić czy stan techniczny obiektu powoduje zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, czy obiekt nadaje się do remontu lub odbudowy, a także sposób doprowadzenia obiektu do stanu prawidłowego. W postanowieniu określono również termin wykonania powyższego obowiązku, który to termin został następnie zmieniony postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...] który rozpatrując odwołanie od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wyznaczył nowy termin – do dnia 30 kwietnia 2013 r., w pozostałym zaś zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. To ostatnie rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez T. K. i A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który postanowieniem z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 873/13 skargę odrzucił, a orzeczenie to stało się prawomocne od dnia 1 sierpnia 2013 r. Po zwrocie akt, które wpłynęły do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w dniu 26 sierpnia 2013 r. organ ten wystosował do zobowiązanych T. K. i A. K. upomnienie z dnia 4 września 2013 r. wystawione na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 z późn. zm. – zwanej dalej u.p.e.a.), wyznaczając siedmiodniowy termin od dnia doręczenia upomnienia do wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...]. Ekspertyza została złożona w organie w dniu 17 września 2013 r. Na jej podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wydał decyzję z dnia [...] r., nr [...] nakładającą na właścicieli nieruchomości budynku obowiązek wykonania wymienionych w decyzji robót budowlanych w terminie 6 miesięcy od dnia ostateczności decyzji. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji podano art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Natomiast pismem z dnia 16 sierpnia 2013 r. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę między innymi na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie stanu technicznego ściany granicznej obiektu budowlanego wskazując, że jej stan grozi zawaleniem na nieruchomość skarżącego, a sprawa pomimo kierowanych kilkukrotnie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. pism nie została załatwiona. Skarga ta została przez skarżącego wniesiona za pośrednictwem poczty bezpośrednio do WSA w Gliwicach, wobec czego została przez Sąd przesłana na adres organu, i wpłynęła do niego w dniu 28 sierpnia 2013 r., co przyznano w odpowiedzi na skargę. Pismem datowanym również na 16 sierpnia 2013 r. i skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Skarżący wniósł zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez PINB w M. m. in. sprawy stanu technicznego ściany. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego wskazując, że środkiem w tym przypadku jest zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 KPA, a organem właściwym - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Zdaniem organu nie można w niniejszej sprawie uznać, że powyższy wymóg ustawowy został zachowany w sytuacji jednoczesnego skierowania przez M. M. skargi do sądu administracyjnego i pisma do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zatytułowanego "skarga na Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w M.". W tej sytuacji skarga na bezczynność została złożona przedwcześnie. Powołując się na orzecznictwo organ wskazał, że zażalenie można uznać za skuteczne w postępowaniu sądowym w przedmiocie bezczynności dopiero po upływie terminu umożliwiającego organowi wyższego stopnia dokonanie czynności, o której mowa w art. 37 § 1 KPA, czyli po upływie jednego miesiąca. W przypadku uznania przez sąd dopuszczalności skargi, PINB w M. wniósł alternatywnie o jej oddalenie lub umorzenie postępowania. Odnosząc się merytorycznie do zarzutu przewlekłości w sprawie organ stwierdził, że przebieg podejmowanych w sprawie czynności nie daje podstaw do uznania, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 14 stycznia 2014 r. odnosząc się do odpowiedzi na skargę wskazała, że niesłuszny jest zarzut przedwczesności skargi. Podkreśliła, że stosownie do wymogu określonego w art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) wniesiona do sądu administracyjnego skarga była poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, a jednoczesne złożenie zażalenia oraz skargi nie stanowią przeszkody w rozpoznaniu skargi. Na poparcie swego stanowiska pełnomocnik powołała się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 893/13. Wskazała też, że niezależnie od zażalenia nadanego na adres organu wyższego stopnia w dniu 16 sierpnia 2013 r., skarżący wielokrotnie składał pisma do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dotyczące bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego i egzekucyjnego, na dowód czego dołączono do pisma procesowego szereg dokumentów. Podkreśliła, że skarga wraz z aktami sprawy została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w ostatnim dniu ustawowego terminu, i w tym właśnie dniu organ wydał między innymi decyzję w sprawie ściany granicznej, zakończono także postępowanie o odtworzenie akt sprawy. W kolejnym piśmie z 14 lutego 2014 r., określonym jako uzupełnienie skargi, pełnomocnik strony zarzuciła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w M. naruszenie art. 8 i 12 KPA, a także słusznego interesu skarżącego wskazując, że przedmiotowe postępowanie nie tylko nie niweluje stanu zagrożenia życia i zdrowia, ale także grozi powstaniem po stronie skarżącego szkody majątkowej. Powołując się na art. 35 i 36 KPA podniesiono również, że przewlekłe prowadzenie postępowania w tym przypadku polega na opieszałym i długotrwałym zbieraniu materiału dowodowego, podejmowaniu czynności ze znaczną zwłoką, nieinformowaniu o przyczynach zwłoki i przewidzianym terminie załatwienia sprawy, co w efekcie spowodowało prowadzenie postępowania w terminach przekraczających normy wynikające z przepisów prawa, a także racjonalny okres niezbędny do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Następnie przedstawiając stan faktyczny w sprawie pełnomocnik M. M. podkreśliła, że pomimo licznych interwencji skarżącego, załatwienie sprawy przez organ pierwszej instancji trwało prawie rok, podczas, gdy w sprawach wymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego winna być ona rozpoznana maksymalnie w okresie dwumiesięcznym. Zdaniem skarżącego ściana w jej aktualnym stanie stanowi realne zagrożenie dla życia i mienia, stąd niezbędne jest natychmiastowe podjęcie odpowiednich działań, przy czym wskazano, że z uwagi na stan techniczny ściany wydana decyzja nie spełnia oczekiwań skarżącego i nie niweluje tego stanu zagrożenia. W piśmie wniesiono o stwierdzenie przez sąd, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, zobowiązanie PINB do podjęcia działań poprzez merytoryczną weryfikację decyzji i wydanie decyzji o rozbiórce ściany i budowie nowej z uwzględnieniem przebiegu linii granicznej, przeprowadzenie dowodu z pisma z dnia 11 października 2013 r. stanowiącego uzupełnienie ekspertyzy stanu technicznego muru. Na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała skargę oraz stanowisko zajęte w pismach procesowych z dnia 14 stycznia 2014 r. i z dnia 14 lutego 2014 r. Natomiast pełnomocnik organu wskazał, że akta sprawy zostały zwrócone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w dniu 26 sierpnia 2013 r. i niezwłocznie po ich zwrocie przystąpiono do rozpoznania sprawy. Wyjaśnił również, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r. nie jest ostateczna, a wniesione odwołanie nie zostało rozpatrzone, decyzji tej nie nadano również rygoru natychmiastowej wykonalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przedmiotem wniesionej skargi do sądu administracyjnego jest zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie dotyczącej stanu technicznego ściany budynku zlokalizowanego na sąsiedniej działce, w granicy z działką Skarżącego. W sprawie dotyczącej bezczynności lub przewlekłości postępowania nie jest zadaniem sądu wskazywanie treści takiego rozstrzygnięcia, albowiem badanie dotyczy nie samej sprawy, ale terminowości działania organów administracji. Z tego względu nie mógł odnieść skutku wniosek Skarżącego o zobowiązanie organu do wydania decyzji o odpowiedniej treści. Nie była też przez Sąd badana prawidłowość decyzji z [...] r. Nie rozpoznając sprawy pod względem merytorycznym Sąd nie miał podstaw do uwzględniania wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu z pisma G. S. do PINB w M., odnoszącego się do stanu technicznego ściany. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest, zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia. W przypadku zarzutu bezczynności lub przewlekłości w postępowaniu administracyjnym środkiem takim jest zażalenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a., wnoszone do organu wyższego stopnia. Utrwalone jest przy tym stanowisko, że wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość nie jest uzależnione od rozpoznania przez organ wyższego stopnia wniesionego zażalenia (por. wyrok WSA w Krakowie z 1 lutego 2013 r., sygn. II SAB/Kr 206/12, postanowienie NSA z 21 sierpnia 2012 r., sygn. II GSK 1253/12, postanowienie NSA z 4 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1478/12). Zażalenie takie zostało przez Skarżącego wniesione i okoliczność ta nie jest kwestionowana. Jednocześnie, choć oba pisma noszą jedną datę, to nie zachodzi sytuacja jednoczesnego wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia i skargi do sądu administracyjnego, co zarzucono w odpowiedzi na skargę. Skargę do sądu administracyjnego wnosi się, zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a., za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skarga wniesiona bezpośrednio do sądu podlega przekazaniu organowi administracji, co ma wpływ na ustalenie daty jej wniesienia. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego lub też za pośrednictwem organu administracji publicznej innego niż ten, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, sąd ten lub organ powinien ją przekazać właściwemu organowi administracji publicznej, a o zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd (organ administracji publicznej) na adres właściwego organu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z 30 stycznia 2013 r., sygn. II GSK 24/13). Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skargę wniesiono bezpośrednio do WSA w Gliwicach za pośrednictwem poczty, po jej zarejestrowaniu pod sygn. II Ko/Gl 76/13 została ona w dniu 23 sierpnia 2013 r. nadana na adres organu. Z tego względu nie odnosi się do niniejszej sprawy teza przyjęta w postanowieniu NSA z 17 maja 2012 r. , sygn. I OSK 914/12, że skierowanie zażalenia na bezczynność organu w dniu skierowania skargi, nie może być uznane za wykorzystanie przez stronę skarżącą wszystkich środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Sąd doszedł wobec powyższego, że w sprawie nie ma miejsca niedopuszczalność wniesienia skargi, a w konsekwencji nie ma podstaw do jej odrzucenia. Rozważając zasadność skargi Sąd stwierdził, że zarzut przewlekłości jest uzasadniony. Pismo Skarżącego inicjujące postępowanie w sprawie ściany granicznej wpłynęło do organu 22 października 2012 r. Dopiero zawiadomieniem z 11 grudnia 2012 r. poinformowano o wszczęciu postępowania, zaś zapowiedziane oględziny przeprowadzono 10 stycznia 2013 r., czyli po upływie trzech miesięcy od daty otrzymania wniosku strony. Postanowienie w trybie art. 81c prawa budowlanego zostało wydane w akceptowalnym terminie od daty oględzin, 28 stycznia 2013 r. Zostało ono przez zobowiązanych zaskarżone, a organ II instancji wydał rozstrzygnięcie [...] r., zmieniając datę złożenia ekspertyzy na 30 kwietnia 2013 r. Co prawda postanowienie organu odwoławczego zostało zaskarżone do sądu administracyjnego, ale wniesienie skargi do sądu, zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., nie wstrzymuje wykonania aktu, zaś WSA skargę odrzucił postanowieniem z 12 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Gl 873/13 i nie doszło do wstrzymania wykonania postanowienia przez sąd administracyjny. W tym stanie rzeczy nie znajduje usprawiedliwienia opieszałość organu po 30 kwietnia 2013 r. Po pierwsze, upływ terminu wyznaczonego w trybie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, jak to uczyniono w sprawie. Czynności podjęte w tym zakresie nie świadczą zatem o aktywności organu. Prawidłową praktyką jest zastosowanie art. 81c ust. 4 prawa budowlanego, czyli ewentualne zlecenie ekspertyzy przez organ na koszt zobowiązanego. W razie odstąpienia od takiego rozwiązania, organ winien podjąć rozstrzygnięcie w sprawie. Nie stał temu na przeszkodzie ani fakt zaskarżenia postanowienia do sądu, ani zaniechanie przedłożenia ekspertyzy przez zobowiązanych. Natomiast podjęcie zbędny i sprzecznych z prawem kroków w celu egzekucji obowiązku, jakkolwiek w praktyce skuteczne, nie pozwala na uznanie działań po 30 kwietnia 2013 r. za świadczących o aktywności organu i prowadzeniu postępowania bez przewlekłości. W dacie złożenia skargi organ nie podejmował kroków, które można uznać za skuteczne czynności procesowe, a przekraczając termin kodeksowy załatwienia sprawy, działał w sposób przewlekły. Decyzja została wydana dopiero [...] r., zatem już po wniesieniu skargi. W tym stanie faktycznym zarzut przewlekłości prowadzonego postępowania jest uzasadniony, kilkukrotnie przekroczono kodeksowy termin załatwienia sprawy, a towarzyszące temu okoliczności nie uzasadniają tej opieszałości. Treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy określa art. 149 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając taką skargę sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu i jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie doszło do wydania decyzji, która podlega kontroli instancyjnej. Brak jest zatem podstaw do zobowiązania organu przez Sąd do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, z tego powodu w pkt 2 wyroku orzeczono o umorzeniu postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania aktu. Fakt wydania aktu po wniesieniu skargi nie zwalnia jednak Sądu od obowiązku rozstrzygnięcia, czy zarzut skargi przewlekłego prowadzenia postępowania jest zasadny. Wobec uznania jego skuteczności, Sąd zobowiązany był do orzeczenia w kwestii przewlekłości i jej charakteru. Uznając przewlekłość za wykazaną, Sąd stwierdził prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, a mając na uwadze kilkukrotne przekroczenie terminu kodeksowego do załatwienia sprawy i zbędność części podejmowanych czynności, uznał że przewlekłość ta miała charakter rażący. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.