II SAB/Gl 7/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi E. N. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Śląskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę. E.N. (skarżąca) reprezentowana przez E.N. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody Śląskiego w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie wydania decyzji z dnia [...] r. Starosty [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, obejmującą przebudowę ulic, placów i chodników, budowę elementów małej architektury, miejsc postojowych, remont uzupełnienie elementów odwodnienia nawierzchni dróg, rozbudowę istniejącego oświetlenia ulicznego oraz przebudowę sieci elektroenergetycznej w ramach zadania: "Rozbudowa układu drogowego w rejonie ulic [...] w T.- jako niezgodnej z prawem. Wniosła o stwierdzenie bezczynności i przewlekłości organu w prowadzeniu przedmiotowej sprawy oraz, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie kosztów postępowania oraz zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej w kwocie 1000 zł na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz.329 - dalej: "p.p.s.a."). Skarżąca podniosła w uzasadnieniu, że wniosek nie powinien być rozpatrywany ponad terminy przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego, bowiem dotyczy inwestycji, podczas przygotowania której doszło do wielu poważnych zaniedbań, których usunięcie spowodowałoby uniknięcie katastrofy budowlanej zaistniałej w dniu [...] r. Wskazała, że przedmiotowy wniosek winien być rozpatrywany w trybie pilnym, bowiem budowa jest nadal prowadzona w oparciu o kwestionowane pozwolenie, co może generować dalsze niebezpieczeństwo. Zaakcentowała, że zgodnie z opinią z dnia [...] r. sporządzoną przez niezależny zespół rzeczoznawców budowlanych, w projekcie budowlanym nie przewidziano odpowiednich zabezpieczeń zabytków znajdujących się na terenie inwestycji. Wskazała, że złożone w dniu 22 listopada 2021 r. ponaglenie nie spowodowało żadnej reakcji ze strony organu. Natomiast złożenie skargi ma na celu zmuszenie organu do podjęcia czynności procesowych i zakończenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] r., nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. W dniu 14 października 2021 r. do Wojewody wpłynął wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. Pismem z dnia 2 grudnia 2021 r. Wojewoda wystąpił do Starosty [...] o przekazanie akt sprawy. Wyjaśnił, że wszczęcie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności mogło nastąpić po otrzymaniu akt sprawy od organu I instancji, a wpłynęły one do Wojewody w dniu 15 grudnia 2021 r. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nastąpiło w dniu 30 grudnia 2021 r. Przy piśmie z dnia 11 lutego 2022 r., na wezwanie Sądu, pełnomocnik skarżącej uzupełniła skargę przedkładając między innymi ponaglenie z dnia 25 listopada 2021 r. adresowane do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem Wojewody Śląskiego. Pismem z dnia 28 marca 2022 r. tut. Sąd zwrócił się do Wojewody Śląskiego z zapytaniem, czy została wydana decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. Do dnia rozprawy Wojewoda nie udzielił odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz.329 - dalej: "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do § 1a "jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Na gruncie tego przepisu "z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – ust. 4a p.p.s.a. (tak wyrok NSA z dnia 25 września 2018r., I OSK 1467/18, LEX nr 2553557, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017r., I FSK 1238/16, LEX nr 2429215). Judykatura podnosi, że "dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane" (tak wyrok NSA z dnia 25 września 2018r., I OSK 1467/18, LEX nr 2553557, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017r., I FSK 1238/16, LEX nr 2429215). Natomiast "przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie wypełniają przesłanki określonej w art. 12 k.p.a., ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia" (tak np. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014r., II OSK 2854/13, Lex nr 1519346, tak też wyrok NSA z dnia 26 października 2012r., II OSK 1956/12, Lex nr 1233717); gdy "czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy" (wyrok NSA z dnia 26 października 2012r., II OSK 1956/12, Lex nr 1233717). Judykatura podnosi, że "pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy" (wyrok NSA z dnia 21 lipca 2016r., II OSK 2630/15, Lex 2102210). "W przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania nie ma przepisu określającego ścisłe kryteria przewlekłości, dlatego ocena, czy w danym przypadku mamy do czynienia z przypadkiem rażącym powinna być dokonana w świetle zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a." (tak np. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014r., II OSK 2854/13, Lex nr 1519346). Sąd zauważa również, że przewlekłość będzie miała charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia, a bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. (lub przepisu szczególnego) można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu. Ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie" (tak np. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2020r., I OSK 260/20). "Stan bezczynności wykazuje cechy rażącego naruszenia prawa, jeśli jest nie tylko konsekwencją znacznego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, lecz dodatkowo wynika z leżących po stronie organu przyczyn pozbawionych jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Nie jest zatem wystarczające samo oczywiste i poważne naruszenie zasady szybkości postępowania. Konieczne jest także wystąpienie pewnych dodatkowych okoliczności, które świadczą o umyślnym, uporczywym lub lekceważącym naruszeniu przez organ obowiązku terminowego załatwienia sprawy albo o rażąco niedbałym wykonywaniu innych obowiązków, które warunkują zachowanie sprawności i terminowości działania organu w postępowaniu administracyjnym (np. w zakresie stosowania niebudzących wątpliwości interpretacyjnych przepisów procesowych, zapewnienia właściwej obsady kadrowej urzędu lub dostępu do treści akt administracyjnych)" (wyrok NSA z dnia 8 października 2019 r., II OSK 482/19,). Wniesiona w tej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Śląskiego postępowania w sprawie w sprawie rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie wydania decyzji z dnia [...] r. Starosty [...] nr [...] jako niezgodnej z prawem nie zasługuje na uwzględnienie. Sama okoliczność, iż w dniu [...] r, doszło w T. do katastrofy budowlanej, co w ocenie skarżącej wymaga pilnego podjęcia czynności przez organy administracyjne nie jest tożsame z naruszeniem przez organ zasady szybkości postępowania, niedopełnieniem ciążących na nim obowiązków sprawnego prowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego czy uporczywego niepodejmowania koniecznych czynności procesowych. Szybkość postępowania nie może bowiem odbyć się kosztem wszechstronnego i kompleksowego wyjaśnienia istotnych prawnie okoliczności faktycznych. Przekroczenie terminu samo w sobie jeszcze nie uprawnia do tezy o bezczynności organu czy przewlekłym prowadzeniu postępowania, gdyż muszą mu towarzyszyć dodatkowe okoliczności wskazujące na naruszenie obowiązku podejmowania czynności przez organ. W tej sprawie organowi nie można – zdaniem Sądu - zarzucić bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania. Z akt sprawy wynika bowiem, że wniosek o stwierdzenie wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., jak to określa skarżąca "jako niezgodnej z prawem" wpłynął do Wojewody Śląskiego w dniu 14 października 2021 r. Następnie w piśmie z dnia 22 października 2021 r. pełnomocnik najemcy budynku, w którym doszło do katastrofy budowlanej zgłosił wstąpienie do sprawy z wniosku skarżącej, wnosząc o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Starosty [...]. Wojewoda Śląski pismem z dnia 2 grudnia 2021 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w T. o przekazanie akt sprawy dotyczącej decyzji z dnia [...]r. i ewentualne ustosunkowanie się do pisma z dnia 22 października 2021r. Akta sprawy I instancji wraz ze stanowiskiem Starosty [...] wpłynęło do Wojewody Śląskiego w dniu 16 grudnia 2021 r. (tj. już po wniesieniu skargi w dniu 6 grudnia 2021 r.). Zawiadomienie z dnia 30 grudnia 2021 r. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. z wniosku skarżącej zawiera pouczenie o możliwości wypowiedzenia się przez strony co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i zgłoszonych żądań w terminie 14 dnia od daty doręczenia zawiadomienia. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Sądu, nie można zarzucić w szczególności ani braku staranności w prowadzeniu postępowania, lekceważeniu obowiązków przez organ, ani też celowego niepodejmowania czynności lub podejmowania czynności pozornych, służących li tylko przedłużeniu postępowania. W okolicznościach faktycznych okres między złożeniem wniosku z dnia 14 października 2021 r. przez skarżącą, a zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w sprawie co miało miejsce w dniu 30 grudnia 2021 r. (16 dni) biorąc pod uwagę zakres koniecznych do wykonania czynności procesowych, nie jest nadmierny. Zauważyć jednak trzeba, że terminów określonych w art. 35 k.p.a. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Zajmując natomiast stanowisko względem objętego przedmiotową skargą zarzutu przewlekłości postępowania Wojewody Śląskiego (tj. prowadzenia sprawy dłużej, niż jest to niezbędne do jej załatwienia) należy stwierdzić, że analiza kolejnych czynności podejmowanych przez niego, nie pozwala uznać tego zarzutu za uzasadniony. W ocenie Sądu, Wojewoda prawidłowo podejmował wymagane i zasadne czynności w postępowaniu, w tym zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Sąd odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów niewłaściwego przygotowania inwestycji zauważa, iż postępowanie w sprawie bezczynności i przewlekłości postępowania nie zmierza do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Wszystkie powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych znajdują się w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.