II SAB/Gl 97/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2026 r. skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 września 2025 r. sygn. akt II SAB/Gl 97/25 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 września 2025 r. sygn. akt II SAB/Gl 97/25 w zakresie punktów: 1, 2, 3, 4 i 6, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody Śląskiego do wydania aktu w określonym terminie, 5. oddala skargę w pozostałym zakresie, 6. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. S. (dalej "Skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 26 maja 2025 r. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego (dalej "Wojewoda" lub "Organ") w sprawie ustalenia odszkodowania. W skardze Skarżący zarzucił Wojewodzie bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, obejmującej działki gruntu o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonej w gminie B., obręb [...] B., przeznaczonej pod inwestycję drogową: "Budowa drogi S1 [...] – [...], odcinek [...] – węzeł "[...]" (z węzłem)". Skarżący sformułował zarzuty naruszenia przez Organ: - art. 130 ust. 2, art. 134 oraz art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity przywołany w skardze: Dz. U z 2020 r. poz. 1990; dalej "u.g.n.") w związku z art. 35 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej "k.p.a.") oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak podejmowania czynności zmierzających do zakończenia postępowania i ustalenia należnego Skarżącemu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości; - art. 8 i 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prostoty i szybkości postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w związku z brakiem wydania rozstrzygnięcia w sprawie w ustawowym terminie oraz wyznaczeniem niezgodnego z przepisami terminu zakończenia postępowania; - art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez brak poszanowania przez Organ prawa Skarżącego do uzyskania słusznego odszkodowania za wywłaszczenie w rozsądnym czasie i bez zbędnej zwłoki. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i zobowiązanie Wojewody do zakończenia postępowania w określonym przez Sąd terminie. Ponadto o stwierdzenie, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wniósł także o przyznanie mu od Organu sumy pieniężnej w wysokości 7000,00 zł. W skardze sformułowano także wniosek o zasądzenie od Wojewody na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżący wyjaśnił, że 13 sierpnia 2024 r. Wojewoda wydał decyzję numer [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której wywłaszczona została m. in. wyżej wskazana nieruchomość Skarżącego. Od dnia wydania decyzji minęło już ponad 9 miesięcy. Pomimo tego do dnia złożenia skargi decyzja o odszkodowaniu nie została wydana. W dniu 12 grudnia 2024 r. Skarżący wniósł ponaglenie do Ministra Rozwoju i Technologii. Postanowieniem z 24 grudnia 2024 r. Minister Rozwoju i Technologii uznał, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Tymczasem na chwilę wniesienia skargi Wojewoda nie wydał decyzji w sprawie. Postępowanie Wojewody nosi znamiona bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Przez okres 9 miesięcy od dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie tylko nie została wydana decyzja ustalająca odszkodowanie, ale nie został sporządzony operat szacunkowy wyceniający wartość nieruchomości. Wojewoda powinien dochować szczególnej staranności w szybkim rozpatrzeniu sprawy celem umożliwienia Skarżącemu otrzymania słusznego odszkodowania za odjęcie prawa własności. Zdaniem Skarżącego w sprawie zachodzi zarówno bezczynność Wojewody (brak podjęcia czynności od chwili wszczęcia postępowania) oraz przewlekłość prowadzonego postępowania (gdyż sporadycznie podejmowane przez Wojewodę czynności są pozorne i nie zawierają żadnego stanowiska merytorycznego w sprawie). W ocenie Skarżącego niezbędne jest ponadto zrekompensowanie mu działania Organu poprzez zastosowanie środka dyscyplinująco-represyjnego. Bezczynność Organu nie tylko ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ale przyjmuje postać lekceważenia Skarżącego. Kwota 7000,00 zł to zasadna rekompensata, która pozwoli Skarżącemu zrekompensować opieszałość Organu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na realizację inwestycji drogowej prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 311; dalej "specustawa drogowa"). Zgodnie z art. 12 ust. 4b tej ustawy, będącym przepisem szczególnym w stosunku do art. 35 k.p.a., decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej "decyzja zrid") stała się ostateczna. Stosownie zaś do art. 12 ust. 4g ww. ustawy, jeżeli decyzji zrid nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji zrid rygoru natychmiastowej wykonalności. Terminy z art. 12 ust. 4b i ust. 4g specustawy drogowej są terminami prawa procesowego, a nie materialnego. W konsekwencji terminy te mogą być przedłużane według reguł określonych w k.p.a. Wojewoda wskazał, że udział Skarżącego w wysokości 1/2 własności ww. nieruchomości został objęty decyzją zrid z 13 sierpnia 2024 r., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Przed sporządzeniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania odszkodowawczego podjęto czynności zmierzające do ustalenia stanu prawnego i faktycznego nieruchomości objętych ww. decyzją. Decyzja ta bowiem nie zawiera wszystkich danych niezbędnych do prowadzenia postępowania odszkodowawczego (np. brak numerów ksiąg wieczystych dla poszczególnych działek, aktualnych danych adresowych właścicieli nieruchomości). Zawiadomieniem z 7 października 2024 r. Wojewoda poinformował Skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania odszkodowawczego, a także o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że ustalenie wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, sporządzanej na piśmie w formie operatu szacunkowego, który zostanie poddany szczegółowej ocenie pod kątem jego wartości dowodowej. Termin zakończenia postępowania wyznaczono do 30 kwietnia 2025 r. Następnie pismem z 24 października 2024 r. Organ wystąpił do pełnomocnika Skarżącego o przedłożenie do akt sprawy oryginału dokumentu aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłym współwłaścicielu nieruchomości. Dokument ten wpłynął do Organu 8 listopada 2024 r. Postanowieniem z 22 stycznia 2025 r. Wojewoda powołał rzeczoznawcę majątkowego jako biegłego w 57 postępowaniach dotyczących ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, zobowiązując biegłego do przedłożenia operatów szacunkowych w terminie do 30 kwietnia 2025 r. Operaty wpłynęły do Organu 5 maja 2025 r. i podlegały sprawdzeniu pod względem rachunkowym i formalno-prawnym. Pismem z 30 maja 2025 r. zawiadomiono Skarżącego o sporządzeniu wyceny, przesłano wyciąg z operatu i powiadomiono o przysługujących uprawnieniach. Operat w wersji elektronicznej został przesłany Skarżącemu 9 czerwca 2025 r. na skutek złożonego 2 czerwca 2025 r. wniosku. Postępowanie o ustaleniu odszkodowania nie zakończyło się w terminie, o którym mowa w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, z uwagi na potrzebę podjęcia czynności niezbędnych do jego zakończenia, tj. ustalenia stron postępowania, w tym następcy prawnego po zmarłym współwłaścicielu nieruchomości, zlecenia sporządzenia wyceny wywłaszczonej nieruchomości, a w dalszej kolejności koniecznością oceny operatu szacunkowego przed przyjęciem go jako dowodu w sprawie oraz umożliwienia zapoznania się z jego treścią przez strony postępowania. Zatem nie można uznać, że czynności podejmowane przez Organ są pozorne i celowo zmierzają do przewlekania postępowania. Wojewoda zwrócił także uwagę, że w liniach rozgraniczających teren inwestycji drogowej objętej decyzją zrid z 13 sierpnia 2024 r. znajduje się kilkaset działek, w stosunku do których Organ jest zobowiązany prowadzić postępowania odszkodowawcze. Wskazana inwestycja jest przy tym tylko częścią ogromnej inwestycji budowy drogi ekspresowej S1 [...] – [...]. Wojewoda w tym samym czasie prowadzi postępowania odszkodowawcze za nieruchomości, które zostały objęte decyzją zrid z 12 września 2022 r. pn. "Budowa drogi ekspresowej S1 [...]-[...]. Odcinek II węzeł "[...]" (z węzłem) – [...]", decyzją zrid z 27 września 2022 r. pn. " Budowa drogi S1 [...]-[...] Odcinek III [...] – węzeł "[...]" (z węzłem)" oraz decyzją zrid z 31 stycznia 2025 r. pn. "Budowa drogi S1 [...]-[...], odcinek [...] Węzeł "Kosztowy II" (z węzłem) – węzeł "[...]" (bez węzła)". Liczba nieruchomości objętych tymi decyzjami to kilkaset działek. W związku z tym niezbędna jest gradacja spraw z priorytetowym traktowaniem nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi oraz tych, w których prowadzona jest działalność gospodarcza. Wyrokiem z 5 września 2025 r. o sygn. akt II SAB/Gl 97/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w pkt 1 zobowiązał Wojewodę do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy z prawomocnym wyrokiem, w pkt 2 i pkt 3 stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pkt 4 wyroku Sąd przyznał od Wojewody na rzecz Skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1000 zł, w pkt 6 zasądził od Wojewody na rzecz Skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W pozostałym zakresie skarga została oddalona (pkt 5 wyroku). Od wymienionego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Wojewoda reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną zaskarżając go w zakresie punktów 1, 2, 3, 4 oraz 6. Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego w tej części wyroku oraz o rozpoznanie skargi na bezczynność poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Wniesiono także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Wojewody kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto wniesiono o dopuszczenie dowodu z decyzji Wojewody z 4 lipca 2025 r., nr [...] w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarżącego za prawo własności nieruchomości na podstawie przepisów specustawy drogowej oraz informacji z 4 lipca 2025 r. adresowanej do tut. Sądu, za pośrednictwem platformy e-PUAP, o wydaniu ww. decyzji wraz z urzędowym poświadczeniem przedłożenia, na fakt załatwienia sprawy przez Wojewodę na dzień wydania zaskarżonego wyroku i poinformowania Sądu I instancji o tym fakcie. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie: 1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 1-3a i § 5, art. 36 § 1 i 2, art. 37 § 1 pkt 1 oraz art. 6 i art. 7 k.p.a. w związku z art. 12 ust. 4b i 4g specustawy drogowej poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia odszkodowania Wojewoda dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, a postępowanie nie zostało zakończone w terminie załatwienia sprawy określonym w przepisach szczególnych, podczas gdy: - czas trwania postępowania był usprawiedliwiony okolicznościami niezależnymi od organu, gromadzeniem i oceną materiału dowodowego oraz złożonym charakterem sprawy dotyczącym ustalenia odszkodowania w oparciu o przepisy specustawy drogowej i koniecznością dokonania wielu czynności w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości objętych decyzją zrid, - na dzień złożenia skargi Wojewoda nie pozostawał bezczynny, ale podejmował stosowne i istotne czynności w postępowaniu zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy, a związane z prowadzonym postępowaniem dowodowym, w tym oceną operatu szacunkowego, określającego wartość przejętej na rzecz Skarbu Państwa wywłaszczonej nieruchomości, a także mającymi na celu umożliwienie stronie czynny udział w postępowaniu, - w toku postępowania Skarżący był na bieżąco informowany przez Organ o podejmowanych czynnościach, w tym o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, a to 31 października 2025 r., jak i o przyczynie jego wyznaczenia; - na dzień orzekania w sprawie, a to 5 września 2025 r. Wojewoda wydał ww. decyzję z 4 lipca 2025 r. o ustaleniu odszkodowania, o czym Sąd został poinformowany przez Organ za pośrednictwem e-PUAP w dniu wydania decyzji, tj. 4 lipca 2025 r., a decyzja ta (kończąca postępowanie w sprawie) została wydana w terminie zmienionym przez Organ na podstawie art. 36 § 1 i 2 k.p.a.; 2) art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie faktu istotnego dla przeprowadzonej przez Sąd oceny prawnej, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż skoro Organ nie poinformował w toku postępowania sądowoadministracyjnego o załatwieniu sprawy, to do dnia rozpoznania skargi nie nastąpiło wydanie aktu kończącego postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, co skutkowało zobowiązaniem Organu do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem, podczas gdy na dzień wydania zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie, tj. 5 września 2025 r. Wojewoda wydał ww. decyzję z 4 lipca 2025 r., o czym Sąd został poinformowany w toku niniejszej sprawy przez Wojewodę w dniu wydania decyzji, tj. 4 lipca 2025 r., za pośrednictwem platformy e-PUAP; 3) art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 64 ust. 1 i 2 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie bezczynności Wojewody za mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa, podczas gdy stan faktyczny i prawny sprawy wskazuje, że nie doszło do wypełnienia warunków pozwalających na stwierdzenie wystąpienia kwalifikowanej formy bezczynności, a na dzień rozpoznania skargi w niniejszej sprawie nastąpiło wydanie przez Wojewodę aktu kończącego postępowanie, a to decyzji w sprawie ustalenia na rzecz Skarżącego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość; 4) art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. i art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 1-3a i § 5, art. 36 § 1 i 2, art. 6 i art. 7 oraz art. 104 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę działania Organu i przekroczenie granic uznania sędziowskiego, co skutkowało wadliwym ustaleniem konsekwencji prawnych wobec Wojewody i przyznaniem na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł, podczas gdy: - brak jest szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich powodów Sąd I instancji zdecydował się na zastosowanie tego środka kompensacyjnego, podczas gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne i uzależnione od zaistnienia szczególnych okoliczności, co powoduje, że rozstrzygnięcie w tym zakresie wykracza poza granice uznania sędziowskiego przewidzianego w art. 149 § 2 p.p.s.a. i ma charakter arbitralny; - w toku prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania Wojewoda podejmował istotne czynności zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy z poszanowaniem zasad wynikających z art. 6 i art. 7 k.p.a., a także nie przekroczył terminu załatwienia sprawy wyznaczonego zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a., a tym samym postępowanie nie było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, a finalnie zostało zakończone przed upływem terminu wyznaczonego przez Organ (31 październik 2025 r.), - w okolicznościach sprawy brak było podstawy do uwzględnienia skargi na bezczynność w prowadzeniu postępowania, co tym samym wyklucza przyznanie od Wojewody na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w myśl art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.; - na dzień wydania zaskarżonego wyroku, tj. 5 września 2025 r. Wojewoda wydał decyzję z 4 lipca 2025 r. o ustaleniu odszkodowania, o czym Sąd został poinformowany przez Organ za pośrednictwem e-PUAP w dniu wydania decyzji, tj. 4 lipca 2025 r. 5) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 1-3a i § 5, art. 36 § 1 i 2 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 12 ust. 4b i 4g specustawy drogowej poprzez nieoddalenie skargi na bezczynność pomimo, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania nie było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, a także zostało zakończone na dzień wyrokowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o jej oddalenie wskazując, że w pełni zgadza się z argumentacją WSA w Gliwicach zawartą w zaskarżonym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu (dalej "NSA") wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Przywołana regulacja art. 179a p.p.s.a. określa dwie przesłanki zastosowania kompetencji autokontroli przez Sąd Wojewódzki. Przesłanki te są od siebie niezależne i wystarczy, aby została spełniona tylko jedna z nich, by tryb z art. 179a p.p.s.a. mógł zostać zastosowany. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, zaistniała okoliczność uzasadniająca zastosowanie art. 179a p.p.s.a., polegająca na tym, że jedną z podstaw skargi kasacyjnej Sąd uznał za oczywiście usprawiedliwioną. Wyjaśnić należy, że usprawiedliwione podstawy wywiedzionej skargi kasacyjnej występują w sytuacji, gdy sąd podziela zarzuty i żądania skargi kasacyjnej, uznając swoją pomyłkę w tym zakresie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego 6 stycznia 2010 r., I OZ 1173/09, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). W szczególności jeżeli w sprawie dopuszczono się takiego naruszenia prawa, które jest widoczne "na pierwszy rzut oka" i nie nasuwa wątpliwości (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 11 września 2007 r., III CSK 219/07, LEX nr 1087258). Zdaniem Sądu dla rozpoznania skargi kasacyjnej w trybie art. 179a p.p.s.a. nie jest konieczne uznanie oczywistej zasadności wszystkich podniesionych w niej zarzutów. Innymi słowy wystarczy, że sąd pierwszej instancji uzna za usprawiedliwiony choćby jeden z wielu zarzutów kasacyjnych, by mógł zastosować tryb autokontroli. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że przede wszystkim usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie faktu istotnego dla przeprowadzonej przez Sąd oceny prawnej, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż skoro Organ nie poinformował w toku postępowania sądowoadministracyjnego o załatwieniu sprawy to do dnia rozpoznania skargi nie nastąpiło wydanie aktu kończącego postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, co skutkowało zobowiązaniem Organu do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem. Wydając wyrok w dniu 5 września 2025 r. Sąd pominął, że 4 lipca 2025 r. Wojewoda załatwił sprawę administracyjną poprzez wydanie decyzji o ustaleniu na rzecz Skarżącego odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w gminie B., obręb [...], oznaczoną jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Informacja o wydaniu decyzji została przekazana przez Organ za pośrednictwem platformy e-PUAP w dniu wydania decyzji, tj. 4 lipca 2025 r. (karty akt sądowych: 20-29). W związku z zaistnieniem podstaw do uchylenia zaskarżonego kasacyjnie wyroku koniecznym było ponowne rozpoznanie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie ustalenia odszkodowania. Tryb autokontrolny nie jest postępowaniem drugoinstancyjnym, lecz postępowaniem nadal toczącym się przed sądem pierwszej instancji, który w wyniku uchylenia uprzednio wydanego wyroku, ponownie rozpoznaje sprawę, jako sąd pierwszej instancji w sprawie ze skargi złożonej do tego sądu. Niezależnie bowiem od tego, czy przyczyną zastosowania trybu autokontrolnego jest nieważność dotychczasowego postępowania pierwszoinstancyjnego, czy też oczywiście usprawiedliwione podstawy skargi kasacyjnej, skutkiem prawnym zastosowania autokontroli nie jest jedynie ocena uprzedniego wyroku przez pryzmat zarzutów kasacyjnych, ale uchylenie tego wyroku i ponowne rozpatrywanie sprawy przez sąd pierwszej instancji w granicach wyznaczonych art. 134 p.p.s.a. - z uwzględnieniem zakresu zaskarżenia skargą kasacyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2017 r., I OSK 564/16, opubl. w CBOSA). Przechodząc do merytorycznego rozpoznawania sprawy w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w postępowaniu administracyjnym obowiązują terminy załatwienia spraw wskazane w art. 35 § 1 - § 3a bądź w przepisach szczególnych (art. 35 § 4 k.p.a.). Do ww. terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie (również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu) organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 i 2 k.p.a.). Do postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość Skarżącego, znajdowały zastosowanie terminy załatwienia sprawy określone w specustawie drogowej. Stosownie do art. 12 ust. 4b ww. ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja zrid stała się ostateczna. Jeżeli decyzji zrid nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji zrid rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 12 ust. 4g specustawy drogowej). Wskazane terminy załatwienia sprawy odszkodowawczej mają charakter procesowy i mogą być przedłużane na zasadach wynikających z art. 36 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2012 r., I OSK 1621/12, opubl. w CBOSA). Pojęcie bezczynności i przewlekłości w postępowaniu administracyjnym zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2018 r., I OSK 1987/2018, opubl. w CBOSA). Postępowanie jest prowadzone przewlekle, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, opubl. w CBOSA). O przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2019 r., II OSK 2317/19, opubl. w CBOSA). Wojewódzki sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2022 r., II OSK 871/22; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2019 r., II OSK 2317/19 – opubl. w CBOSA). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania wyraża się bowiem jego nieefektywnością - polega na wykonywaniu czynności zbędnych, bądź na wykonywaniu czynności pozornych, a także na powstrzymywaniu się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji, prowadzi to do nieracjonalnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44). Wskazać trzeba, że decyzja zrid numer [...] została wydana przez Wojewodę 13 sierpnia 2024 r. Jak wynika z wyjaśnień Wojewody, decyzji tej 13 sierpnia 2024 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Oznacza to, że Wojewoda zobowiązany był do wydania decyzji ustalającej Skarżącemu wysokość odszkodowania w terminie 60 dni od dnia nadania ww. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Ostatni dzień terminu na załatwienie sprawy przypadał na 12 października 2024 r. Jednakże pismem z 7 października 2024 r. Wojewoda zawiadomił pełnomocnika Skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania odszkodowawczego i jednocześnie – powołując się na art. 36 § 1 k.p.a. – poinformował o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, który został określony do dnia 30 kwietnia 2025 r. Konieczność przedłużenia terminu na załatwienie sprawy została uzasadniona koniecznością oszacowania wartości nieruchomości przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego oraz dużą ilością spraw odszkodowawczych prowadzonych przez Organ w związku z wydanymi decyzjami zrid. Postanowieniem z 22 stycznia 2025 r. Wojewoda powołał rzeczoznawcę majątkowego celem ustalenia odszkodowania m. in. za nieruchomość Skarżącego i kolejny raz przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 31 października 2025 r. Konieczność przedłużenia terminu na załatwienie sprawy została uzasadniona obowiązkami wynikającymi z k.p.a. co do oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie i zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Biegły drogą pocztową przesłał sporządzony operat 30 kwietnia 2025 r., operat wpłynął do Organu 5 maja 2025 r. Pismem z 30 maja 2025 r. Wojewoda zawiadomił pełnomocnika Skarżącego o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie, przekazał wyciąg z operatu szacunkowego i wyznaczył 14-dniowy termin na zgłaszanie ewentualnych wyjaśnień i uwag. Pismem z 2 czerwca 2025 r. pełnomocnik Skarżącego zwrócił się o doręczenie operatu w wersji elektronicznej. Operat został doręczony 11 czerwca 2025 r. Pismem z 16 czerwca 2025 r. pełnomocnik Skarżącego zwrócił się o przedłużenie terminu do ustosunkowania się do zgromadzonego materiału dowodowego do 27 czerwca 2025 r. W dniu 4 lipca 2025 r. Wojewoda załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji o ustaleniu na rzecz Skarżącego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że nie doszło do załatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 12 ust. 4g specustawy drogowej. Wszczęcie postępowania w tego rodzaju sprawie następuje z urzędu, co wynika wprost z treści norm zawartych w art. 12 ust. 4a, 4b i 4g specustawy drogowej, zatem bez konieczności zgłaszania wniosku przez strony. Jednocześnie nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Należy mieć na uwadze, że Organ skierował do stron zawiadomienie o wszczęciu postępowania dopiero kilka dni przed upływem 60 dniowego terminu na wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą w związku z inwestycją drogową. Podobnie brak jest uzasadnienia dla okresu pomiędzy zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z 7 października 2024 r. a wydaniem postanowienia o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego w dniu 22 stycznia 2025 r. Tego rodzaju czynności powinny były być dokonane w terminie załatwienia sprawy i niezwłocznie. Operat został przekazany przez biegłego 30 kwietnia 2025 r., a dopiero pismem z 30 maja 2025 r. wyciąg z operatu został przesłany pełnomocnikowi Skarżącego. Organ powinien mieć na uwadze, że treść art. 12 ust. 5 specustawy drogowej odsyła do regulacji zawartych w u.g.n., która w art. 130 ust. 2 powierza rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie opinii określającej wartość nieruchomości. Stąd też, po rozstrzygnięciu w sprawie realizacji inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, organ powinien niezwłocznie powołać rzeczoznawcę, nie oczekiwać jak miało to miejsce w niniejszej sprawie kilka miesięcy do 22 stycznia 2025 r., w sytuacji gdy termin na rozpoznanie tego rodzaju spraw został określony przez ustawodawcę na 60 dni od dnia nadania decyzji zrid rygoru natychmiastowej wykonalności. W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności Organu i to z rażącym naruszeniem prawa. Po pierwsze postępowanie odszkodowawcze zostało zakończone wydaniem decyzji z 4 lipca 2025 r., a Wojewoda zawiadamiał strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Wojewoda wyjaśniał przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy, a przedłużony termin został przez Organ dochowany. Po drugie orzeczenie o przewlekłym prowadzeniu postępowania powoduje, że brak jest podstaw do jednoczesnego orzekania o bezczynności Organu z uwagi na rozłączny charakter bezczynności i przewlekłości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2022 r., II OSK 871/22, opubl. w CBOSA). W tych okolicznościach brak było podstaw, by zobowiązywać Wojewodę do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy z prawomocnym wyrokiem. Z tego też względu Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania. Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19; z 18 stycznia 2019 r., II OSK 1557/18; z 5 września 2018 r., II OSK 272/18 - opubl. w CBOSA). Wojewoda zawiadomił Skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie, poinformował o przyczynach zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy, uzasadniając jego przedłużenie zakresem czynności, które są niezbędne do rozpoznania sprawy (konieczność uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego, umożliwienie przeprowadzenia oceny operatu szacunkowego oraz zapoznanie się z jego treścią przez strony postępowania). Wojewoda podjął też czynności zmierzające do uzyskania materiału dowodowego, tj. opinii rzeczoznawcy majątkowego. Należy mieć na względzie, że operat szacunkowy podlega ocenie jako dowód w sprawie. Strony postępowania winny zostać poinformowane o złożeniu opinii celem umożliwienia zapoznania się z nią i ustosunkowania do zawartej w niej wyceny. Specyfika i charakter postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w tym konieczność pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego niezbędnej do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, pozwala ocenić przewlekłość Wojewody jako nierażącą. Oceniając charakter przewlekłości Wojewody nie można także pominąć wskazywanych przez Wojewodę przyczyn usprawiedliwiających niezałatwienie sprawy Skarżącego w terminie. Należy mieć zatem na uwadze specyfikę i zasięg inwestycji objętej decyzją zrid z 13 sierpnia 2024 r., która jest częścią regionalnej inwestycji budowy drogi ekspresowej S1 [...] – [...]. W liniach rozgraniczających tę inwestycję regionalną znajduje się kilkaset działek, w stosunku do których Wojewoda zobligowany jest prowadzić w tym samym czasie postępowania odszkodowawcze. Jak wynika z wyjaśnień Wojewody zakres inwestycji drogowej spowodował konieczność rozpoznawania spraw o odszkodowania etapami. Okoliczności te przemawiały także za zaniechaniem przyznania sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., i w tym zakresie skarga została oddalona. Sąd z urzędu rozważył także zastosowanie środka prawnego w postaci grzywny. Zdaniem Sądu w okolicznościach faktycznych sprawy nie ma żadnych podstaw do jego zastosowania. Środki prawne z art. 149 § 2 p.p.s.a. powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 lipca 2021 r., I SAB/Po 29/20; wyrok WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19 - opubl. w CBOSA). Taki naganny przypadek zwłoki organu nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie z przyczyn opisanych powyżej. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 179a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w zakresie punktów: 1, 2, 3, 4 i 6, o czym orzekł jak w punkcie 1 sentencji. W zakresie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd w punkcie 2 sentencji wyroku, odstąpił od zasądzenia ich zwrotu na rzecz Organu na podstawie art. 207 § 2 w zw. z art. 179a p.p.s.a. Sąd uznał, że Skarżący swoim postępowaniem nie przyczynił się do powstania zaistniałego w sprawie uchybienia. Wyłączną przyczyną sprawiającą, iż doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej następnie przez ten Sąd. W sprawie zachodzi zatem szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. Ponadto na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – jak w punkcie 4 sentencji wyroku, a na podstawie art. 151 p.p.s.a - jak w punkcie 5 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie 6 sentencji wyroku, działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.). Do kosztów zaliczono wpis od skargi (100 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł). Wyjaśnić także należy, że skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.