III SA/Gl 1045/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Agata Ćwik-Bury (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Herman, Protokolant St. sekr. sądowy Aleksandra Doruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. przy udziale – sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie przedłużenia ważności zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę. 1.Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Dyrektora Izby Celnej w K. (dalej: organ I i II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...]r., nr [...] utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] r. [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w K. (dalej: organ podatkowy) z dnia [...] r. nr [...] spółce z o.o. "A" (dalej: strona, skarżący, spółka). 2. Postępowanie przed organami podatkowymi. 2.1. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ podatkowy udzielił spółce zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. 2.2. Pismem z dnia [...]r. spółka zwróciła się z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych udzielonego ww decyzją. W uzasadnieniu wniosku strona podniosła, że pozostaje on w związku z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, dotyczącym wykładni w zakresie charakteru norm prawa krajowego, tj. przepisów art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009r., nr 201, poz.1540 ze zm., dalej: u.g.h.). Mając na względzie ww. wyrok TSUE oraz związane z tym wyrokiem i przywołane przez spółkę orzecznictwo sądów administracyjnych, wniosek o przedłużenie zezwolenia w aktualnym stanie prawnym jest, zdaniem skarżącego, słuszny i w całości zasadny. 2.3. Po rozpatrzeniu wniosku strony, decyzją z dnia [...]r. [...] organ I instancji, jako bezprzedmiotowe uznał postępowanie w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych udzielonego ww decyzją organu podatkowego z dnia [...]r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w dniu orzekania decyzja organu podatkowego z dnia [...]r. wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż organ podatkowy II instancji prowadząc odrębne postępowanie wydał decyzję nr [...] z dnia [...]r., którą utrzymał w mocy własną decyzję wydaną w pierwszej instancji z dnia [...]r. znak [...]cofającą zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], udzielone spółce decyzją z dnia [...]r. 2.4. Niezadowolona z takiego rozstrzygnięcia strona, reprezentowana przez pełnomocnika, pismem z dnia [...]r. (wysłanym w placówce Poczty Polskiej S.A. w dniu [...]r.) złożyła odwołanie, w którym zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wydanie rozstrzygnięcie. 2.5. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy swoją decyzję wydaną jako organ I instancji. W uzasadnieniu organ podkreślił, że odwołanie skarżącego zostało wniesione w dacie, w której zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]już wygasło (z dniem [...]r.). W tej sytuacji istniała formalna przeszkoda do procedowania w sprawie zmiany zezwolenia, skoro wygasło ono z upływem czasu, na jaki zostało udzielone. Orzekanie merytoryczne w przedmiocie zmiany zezwolenia, które wygasło oznaczałoby de facto procedowanie w stosunku do przedmiotu postępowania, który nie istnieje. Rozpatrzenie wniosku spółki o zmianę zezwolenia zależy od pozostawania w obrocie prawnym decyzji zezwalającej, gdyż po jej wyeliminowaniu z obowiązujących aktów wszelkie zmiany zezwolenia byłyby już niemożliwe, co prowadzi do umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem spółki (art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa, t.j. Dz. U. z 2012, poz. 749 ze zm., dalej: O.p.). 3. Postępowanie przed Sądem I instancji. 3.1. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 208 § 1 w związku z art. 233 § 1 O.p., poprzez całkowicie bezpodstawne podtrzymanie decyzji o umorzeniu postępowania, 2. art. 121 § 1 O.p., albowiem postępowanie podatkowe nie było prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, 3. art. 124 O.p., poprzez niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ wydając skarżoną decyzję. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że organ nie mógł rozstrzygać na podstawie decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych z uwagi na rozstrzygnięcie sądu administracyjnego zapadłe w tej sprawie. Strona zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach cyt.:: "niezrozumiałe trzymiesięczne oczekiwanie na doręczenie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2014r. doprowadziło w efekcie do tego, iż w międzyczasie przedmiotowe zezwolenie wygasło ". W ocenie spółki nawet wygaśnięcie w toku postępowania zezwolenia nie stanowi merytorycznej przeszkody do jego przedłużenia. W skardze strona wniosła o: • uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie przedłużenia ważności zezwolenia i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, • zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa wg norm przypisanych. 3.2. Odpowiadając na skargę organ II instancji, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ ten na poparcie swojego stanowiska przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii bezprzedmiotowości postępowania. Wskazał, że obligatoryjną przesłanką do umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowość. Decyzja w tej sprawie posiada wszelkie znamiona decyzji związanej. Decyzja umarzająca wydana na podstawie art. 208 O.p. nie ma charakteru decyzji merytorycznej, nie orzeka co do istoty sprawy, lecz wywołuje skutek procesowy polegający na przerwaniu stosunku procesowego pomiędzy stroną a organem (m.in. wyrok WSA w Kielcach, I SA/Ke 43/09). Dalej organ te podniósł, że w literaturze podkreśla się, że charakter przyczyn bezprzedmiotowości nie ma znaczenia, gdyż art. 208 § 1 O.p. nakazuje umorzenie postępowania, gdy "z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe". W komentowanym przepisie chodzi więc o każdą przyczynę powodującą brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego (por. M. Masternak, w: B. Brzeziński. M. Kalinowski, Masternak, A. Olesińska: Ordynacja podatkowa. Komentarz, s. 688). Organ II instancji argumentował, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r. sygn. akt III SA 2225/01, LEX nr 82196 oraz wyrok z dnia 2 czerwca 2004 r. sygn. akt III SA 1253/03, LEX nr 147337. Podobnie orzekł WSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 czerwca 2004r. sygn. akt III SA 1253/03, NSA w Warszawie w wyroku z dnia 24 kwietnia 2003r. sygn. akt III SA 2225/01, WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 13 maja 2014r., sygn. akt II SA/Bk 60/14 i WSA w Lublinie w wyroku z dnia 4 listopada 2009r., sygn. akt I SA/Lu 451/09). Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja wchodzi do obrotu prawnego jako akt administracyjny załatwiający konkretną sprawę indywidualnego podmiotu w dacie jej doręczenia i od tej daty jakakolwiek zmiana decyzji pod względem treści lub formy może nastąpić tylko na zasadach i w trybie przewidzianym przepisami postępowania podatkowego. Doręczenie powoduje utrwalenie treści i formy załatwienia sprawy, organ nie może wycofać się z zajętego w decyzji stanowiska co do załatwienia sprawy czynnościami poza procesowymi, lecz może to nastąpić tylko w ramach przepisów procesowych (wyrok NSA z dnia 19 października 2005 r., I FSK 132/05). Związanie organu decyzją doręczoną stronie trwa przez cały okres pozostawania jej w obrocie prawnym, a więc do chwili jej zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności czy też wygaśnięcia. W niniejszej sprawie wydanie decyzji nastąpiło z dniem [...]r. i w treści decyzji zawarto termin ważności zezwolenia na 6 lat, (czyli do [...]r.), co spowodowało związanie treścią decyzji zarówno organ podatkowy jak i Spółkę. Z uwagi na fakt wygaśnięcia decyzji (zezwolenia) z dniem [...]r. nie można było rozstrzygnąć zawisłej przed organem sprawy odmowy zmiany tegoż zezwolenia. Wygaśnięcie zezwolenia spowodowało brak prawnej i faktycznej podstawy orzekania gdyż zezwolenie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, więc organ nie był kompetentny do decydowania w przedmiocie zmiany zezwolenia. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: 4.1. Skarga nie jest zasadna. 4.2. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przywołany przepis nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. 4.3. Przedmiotem sporu między stronami jest kwestia uznania czy z uwagi na wygaśnięcie zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] postępowanie w przedmiocie jego przedłużenia było bezprzedmiotowe, a w konsekwencji czy organ podatkowy mógł orzekać w merytorycznie? 4.4. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu podatkowego co do bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie przedłużenia zezwolenia, które wygasło, powodując niemożność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wskazać należy, że sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się w przedmiocie bezprzedmiotowości postępowania. Sąd podziela poglądy wyrażone w powołanych przez organ judykatach. Trafnie wskazał WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 4 lutego 2014r., że skoro rejestracja automatu na etapie postępowania odwoławczego wygasła, to rozstrzyganie o jej cofnięciu stało się bezprzedmiotowe. W toku postępowania odwoławczego przestała bowiem istnieć sprawa administracyjna, a tym samym organy celne zostały pozbawione kompetencji do cofnięcia rejestracji. Potwierdza ten wniosek wykładnia literalna art. 23 a ust. 7 u.g.h. Na mocy tej regulacji naczelnik urzędu celnego w drodze decyzji, cofa rejestrację przed jej wygaśnięciem, jeżeli zarejestrowany automat lub urządzenie do gier nie spełnia warunków (sygn. akt I SA/Rz 1261/13, LEX nr 1429688). Określona w art. 208 § 1 oraz art. 233 § 1 pkt 2 lit. a O.p. przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (tak NSA w wyroku z dnia 31 stycznia 2014r., sygn. akt II FSK 2954/13, LEX nr 1450207). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skoro zezwolenie wygasło, to postępowanie w sprawie należało umorzyć. Jak trafnie przyjął WSA w Szczecinie w prawomocnym wyroku z dnia 21 marca 2013r., wygaśnięcie decyzji administracyjnej powoduje, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe i należy je umorzyć, skoro nie ma przedmiotu zaskarżenia (sygn. akt I SA/Sz 1029/12, LEX nr 1342853). W kontekście powyższych rozważań nie ma znaczenia przyczyna bezprzedmiotowości. Może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, ale zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (tak WSA w Lublinie w prawomocnym wyroku z dnia 4 listopada 2009r., I SA/Lu 451/09, LEX nr 532454). Mając na uwadze powyższe bez wpływu na kwestię bezprzedmiotowości postępowania ma zawisłość przed sądami administracyjnymi sprawy ze skargi spółki na decyzję organu odwoławczego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]oraz wstrzymanie jej wykonania ( sygn. akt II GZ 509/13 i III SA/Gl 1263/13). Istotne jest, że w chwili orzekania przez organ II instancji decyzja w przedmiocie zezwolenia wygasła, a zatem postępowanie w przedmiocie przedłużenia zezwolenia słało się bezprzedmiotowe. 4.5. Skoro, co wykazano wyżej, organ odwoławczy prawidłowo zastosował regulacje art. 208 § 1 w zw. z art. 233 § 1 O.p., niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 121 § 1 O.p. i 124 O.p. Art. 121 § 1 O.p. nakłada na organy podatkowe obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Stosownie do postanowień art. 124 O.p. organy podatkowe powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez stosowania środków przymusu. W orzeczeniu z dnia 5 października 2009 r., WSA w Bydgoszczy zauważał, że przepis art. 124 O.p. wyraża zasadę przekonywania, która wyraża się m.in. w prawidłowym uzasadnieniu decyzji, wyjaśniającym podstawę faktyczną i prawną decyzji. Trudno mówić o wykonaniu tych obowiązków, gdy organ pomija w swoich rozważaniach dowody znajdujące się w aktach sprawy, które mogą mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (sygn. akt I SA/Bd 298/09, LEX nr 549214). Organ podatkowy II instancji sprostał tym obowiązkom. 4.6. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.