III SA/Gl 1064/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 19 grudnia 2022 r. nr LXXII/920/22 w przedmiocie określenia regulaminu wprowadzającego zasady udzielania dotacji celowych w ramach programu "Ciepłe mieszkanie" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Regionalna Izba Obrachunkowa w Katowicach (dalej: RIO, skarżący, organ), pismem z 25 października 2023 r., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. art. 93 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022r. poz. 559, z późn. zm). zwanej dalej u.s.g., zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwałę nr LXXII/920/22 Rady Miejskiej w Bytomiu (dalej: Rada, gmina), z dnia 19 grudnia 2022 r., w sprawie w sprawie określenia Regulaminu wprowadzającego zasady udzielania dotacji celowych w ramach Programu Priorytetowego "Ciepłe Mieszkanie" w Gminie Bytom w latach 2022-2026, (zwanej dalej: "uchwałą"), żądając stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Organ działając na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący wskazał, że wobec wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 93 ust. 1 u.s.g., tj. upływu 30 dniowego terminu, w którym organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały, postanowił o wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, a to: -naruszenie przepisu art. 403 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r., poz. 2556) (dalej jako: "POŚ") w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483) poprzez niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego Rada Miejska w Bytomiu podjęła uchwałę normującą kwestie, które nie podlegają uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 19 grudnia 2022 roku na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, z późn. zm.) oraz art. 400a ust. 1 pkt 21, art. 403 ust. 4 pkt 1 lit. a, ust. 5 i 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 1079, z późn. zm.). Uchwała zawierała następujące regulacje: "§ 1. Przyjmuje się Regulamin wprowadzający zasady udzielania dotacji celowych w ramach Programu Priorytetowego "Ciepłe Mieszkanie" w Gminie Bytom w latach 2022-2026, stanowiący załącznik do uchwały. § 2. Środki finansowe na realizację Programu Priorytetowego "Ciepłe Mieszkanie" w Gminie Bytom w latach 2022-2026 pochodzić będą z udzielonej dotacji Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach w ramach Programu Priorytetowego "Ciepłe Mieszkanie". § 3. Uchwała podlega wykonaniu w przypadku uzyskania przez Gminę Bytom dofinansowania z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach na realizację zadania pn. "Modernizacja źródła ciepła w lokalach w ramach Programu Ciepłe Mieszkanie rok 2022". § 4. Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta. § 5. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego". Załącznikiem do powyższej uchwały był Regulamin wprowadzający zasady udzielania dotacji celowych w ramach Programu Priorytetowego "Ciepłe Mieszkanie" w Gminie Bytom w latach 2022-2026. W uzasadnieniu skargi organ wskazał, iż Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wzięło pod uwagę nowe okoliczności i wiedzę co do funkcjonowania Programu Priorytetowego "Ciepłe Mieszkanie" nieuwzględnione na posiedzeniu Kolegium w dniu 20 stycznia 2023 r. (kiedy zaskarżona uchwała podlegała badaniu nadzorczemu) i uznało, że uchwała Rady Miejskiej w Bytomiu w sposób istotny narusza prawo. Skarżący wskazał, że Program Priorytetowy "Ciepłe Mieszkanie" realizowany jest przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej jako: "NFOŚiGW") za pośrednictwem wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Celem programu jest poprawa jakości powietrza oraz zmniejszenie emisji pyłów oraz gazów cieplarnianych poprzez wymianę źródeł ciepła i poprawę efektywności energetycznej w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych. Beneficjentami programu są gminy, w których odnotowano przekroczenia dopuszczalnego poziomu zanieczyszczenia powietrza. Gminy otrzymują dofinansowanie w formie dotacji i przekazują je, także w formie dotacji, beneficjentom końcowym — osobom fizycznym. NFOŚiGW opracowując Program Priorytetowy "Ciepłe Mieszkanie" określił między innymi kryteria wyboru inwestycji podlegającej dofinansowaniu, koszty kwalifikowalne, warunki, jakie musi spełniać beneficjent końcowy, aby otrzymać dofinansowanie, intensywność dofinansowania i maksymalną kwotę dotacji, okres trwałości przedsięwzięcia oraz sposób kontroli zrealizowanego przedsięwzięcia, a także inne warunki dofinansowania udzielanego przez gminę beneficjentom końcowym. Ponadto zgodnie z wytycznymi NFOŚiGW gminy zostały zobligowane do opracowania i opublikowania dokumentów związanych z naborem wniosków dla beneficjentów końcowych na realizację przedsięwzięć w ramach programu, w szczególności; - regulaminu naboru wniosków określającego sposób składania i rozpatrywania wniosków o dofinansowanie złożonych w naborze, do momentu zawarcia umowy o dofinansowanie, - wzoru wniosku o dofinansowanie dla beneficjenta końcowego wraz z instrukcją wypełniania, - wzoru wniosku o płatność dla beneficjenta końcowego wraz z instrukcją wypełniania, - wzoru umowy o dofinansowanie przedsięwzięcia. Gmina przystępując do Programu Priorytetowego "Ciepłe Mieszkanie" akceptuje w pełnym zakresie warunki i zasady dofinansowania ustalone przez fundusz i nie może wprowadzać w nich modyfikacji. Pełni zatem rolę podmiotu pośredniczącego w przekazywaniu środków między Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, a beneficjentem końcowym. W ocenie organu treść zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Bytomiu stanowi w istocie powielenie założeń opracowanych przez NFOŚiGW, brak jest zatem materii podlegającej uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego przez Radę Miejską w Bytomiu na podstawie art. 403 ust. 5 POŚ. Powołany przepis stanowi podstawę do podjęcia uchwały przez organ stanowiący gminy tylko w przypadku, kiedy decyduje o dofinansowaniu zadań inwestycyjnych służących ochronie środowiska w formie dotacji, w zakresie zadań własnych, określonych w art. 400a ust. 1 pkt 2,5, 8, 9, 15, 16, 21-25, 29, 31, 32 i 38-42 POŚ, w wysokości nie mniejszej niż kwota wpływów z tytułu opłat i kar, o których mowa w art. 402 ust. 4, 5 i 6 POŚ, stanowiących dochód budżetu gminy, pomniejszona o nadwyżkę z tytułu tych dochodów przekazywaną do wojewódzkiego funduszu, o czym stanowi art. 403 ust. 2 POŚ. Organ stanowiący określa wówczas kryteria wyboru inwestycji, ustala zasady ich udzielania oraz tryb postępowania przy udzieleniu dotacji i rozliczaniu. Tymczasem z uchwały Rady Miejskiej w Bytomiu wynika: § 2. Środki finansowe na realizację Programu Priorytetowego "Ciepłe Mieszkanie" w Gminie Bytom w latach 2022-2026 pochodzić będą z udzielonej dotacji Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach w ramach Programu Priorytetowego " Ciepłe Mieszkanie". Zdaniem RIO powyższe oznacza, że ani wskazane w podstawie prawnej badanej uchwały przepisy, ani żaden inny przepis rangi ustawowej, w tym ustawy o samorządzie gminnym i ustawy Prawo ochrony środowiska, nie zawierają podstawy prawnej dla organu stanowiącego do podejmowania uchwały w wyżej opisanym zakresie. W konsekwencji podjęcie ww uchwały było bezprzedmiotowe. W celu realizacji programu "Ciepłe Mieszkanie" jednostka samorządu terytorialnego powinna zawrzeć stosowną umowę z Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i gospodarki wodnej oraz opracować i opublikować dokumenty związane z naborem wniosków dla beneficjentów końcowych. Dla czynności tych nie jest jednak wymagana odrębna uchwała organu stanowiącego. Organ podkreślił, że naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP, przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Ponadto organ wskazał, iż z konstytucyjnej zasady praworządności, określonej przywołanym przepisem art. 7 Konstytucji RP wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa jest zakaz domniemania kompetencji. Organ podkreślił, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zdaniem RIO niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 20 grudnia 2006 r., sygn. II SA/Wr 585/06). Każda uchwała organu władzy publicznej musi odpowiadać wymogom legalizmu, co potwierdza wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 maja 2011 r., II SA/Gd 244/11), w sentencji którego Sąd wskazał, że: "Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wprowadzania kompetencji w drodze analogii. Skarżący wskazał, że analiza treści zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 19 grudnia 2022 r., prowadzi do konkluzji, iż zaskarżony akt prawa w sposób istotny narusza prawo, a to art. 7, Konstytucji RP oraz art. 403 ust. 5 POŚ. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane okoliczności niniejszej sprawy, w ocenie skarżącego, skarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, bowiem brak jest podstaw do podejmowania uchwały w opisanym stanie faktycznym, a powyższe naruszenie skutkuje koniecznością orzeczenia nieważności badanej uchwały. W odpowiedzi na skargę RIO z dnia 28 listopada 2023 r., gmina wniosła o uwzględnienie skargi w całości. W uzasadnieniu gmina wskazała, że na podstawie art. 54 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podziela stanowisko wyrażone w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. w Dz.U. z 2022 r. poz. 2492)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. w Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy unormowane są przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania. Podnieść również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd zauważył, iż przedmiotowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego i nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego w Katowicach, Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach ani orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Rozpoznając zagadnienie objęte skargą RIO, Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru uznając, iż zaskarżona uchwała, nie ma wyraźnych podstaw prawnych. Sąd wskazał, że Uchwała nr LXXII/920/22 Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 19 grudnia 2022 r. w sprawie określenia Regulaminu wprowadzającego zasady udzielania dotacji celowych w ramach Programu Priorytetowego "Ciepłe Mieszkanie" w Gminie Bytom w latach 2022-2026 została zaskarżona przez Regionalną Izbę Obrachunkową pismem z dnia 25 października 2023 roku. Zaskarżonej uchwale organ zarzucił naruszenie art. 403 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2022 r., poz. 483) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483) poprzez niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego Rada Miejska w Bytomiu podjęła uchwałę normującą kwestie, które nie podlegają uregulowaniu w drodze aktu miejscowego. W związku z powyższym RIO wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały nr LXXII/920/22 Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 19 grudnia 2022 r. w sprawie określenia Regulaminu wprowadzającego zasady udzielania dotacji celowych w ramach Programu Priorytetowego "Ciepłe Mieszkanie" w Gminie Bytom w latach 2022-2026. Sąd podzielił ocenę skarżącego, iż zaskarżona uchwała nie może stanowić aktu prawa miejscowego ponieważ została podjęta na podstawie przepisów art. 400a ust. 1 pkt 21, art. 403 ust. 4 pkt 1 lit. a, ust. 5 i 6 ustawy 403 ust. 5 POŚ, które nie stanowią prawidłowej podstawy prawnej. W ocenie Sądu zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednakże w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). W przedmiotowej sprawie Rada Miejska w Bytomiu podjęła zaskarżoną uchwałę normującą kwestie, które nie podlegają uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, w wyniku czego dopuściła się istotnego naruszenia prawa. Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że w celu realizacji programu "Ciepłe Mieszkanie" jednostka samorządu terytorialnego powinna zawrzeć stosowną umowę z Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz opracować i opublikować dokumenty związane z naborem wniosków dla beneficjentów końcowych. Dla czynności tych nie jest jednak wymagana odrębna uchwała organu stanowiącego. Natomiast Gmina przystępując do Programu Priorytetowego "Ciepłe Mieszkanie" akceptuje w pełnym zakresie warunki i zasady dofinansowania ustalone przez fundusz i nie może wprowadzać w nich modyfikacji. Pełni zatem rolę podmiotu pośredniczącego w przekazywaniu środków między Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, a beneficjentem końcowym. Zdaniem Sądu ocena organu treści uchwały Rady Miejskiej w Bytomiu jest zasadna ponieważ powiela założenia opracowane przez NFOŚiGW. Sąd jak już wyżej wskazał podziela stanowisko organu brak jest w zaskarżonej uchwale materii podlegającej uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego przez Radę Miejską w Bytomiu na podstawie art. 403 ust. 5 POŚ. Powołany przepis stanowi podstawę do podjęcia uchwały przez organ stanowiący gminy tylko w przypadku, kiedy decyduje o dofinansowaniu zadań inwestycyjnych służących ochronie środowiska w formie dotacji, w zakresie zadań własnych, określonych w art. 400a ust. 1 pkt 2,5, 8, 9, 15, 16, 21-25, 29, 31, 32 i 38-42 POŚ, w wysokości nie mniejszej niż kwota wpływów z tytułu opłat i kar, o których mowa w art. 402 ust. 4, 5 i 6 POŚ, stanowiących dochód budżetu gminy, pomniejszona o nadwyżkę z tytułu tych dochodów przekazywaną do wojewódzkiego funduszu, o czym stanowi art. 403 ust. 2 POŚ. W związku z czym organ stanowiący określa wówczas kryteria wyboru inwestycji, ustala zasady ich udzielania oraz tryb postępowania przy udzieleniu dotacji i rozliczaniu. Nadto Sąd uwzględnił oświadczenie gminy która uznała skargę RIO za zasadną, przyjmując słuszność jej stanowiska. W ocenie Sądu zgodnie z przywołanymi regulacjami rangi konstytucyjnej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a prawodawca lokalny uchwalając akt prawa miejscowego zobowiązany jest do działania na podstawie i granicach upoważnień zawartych w ustawie. W związku z czym Sąd uznał, że Rada Miejska w Bytomiu uchwalając zaskarżoną uchwałę w sposób istotny naruszyła prawo. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.