III SA/Gl 1089/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędzia WSA Barbara Orzepowska - Kyć (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marta Lewicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi G.G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. po rozpoznaniu odwołania G.G., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...]r. nr [...], o odmowie przyznania pomocy na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. W podstawie prawnej decyzji powołał art. 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634), art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Z akt administracyjnych wynika, iż G.G. w dniu [...]r. aktem notarialnym nabył gospodarstwo rolne od swego ojca C.G. w drodze darowizny. Z kolei C.G., przed dniem zbycia gospodarstwa w dniu [...]r., złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wniosek o pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. Wobec przekazania gospodarstwa rolnego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia [...]r., utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...]r. nr [...] , umorzył postępowanie w stosunku do zbywcy gospodarstwa C.G. Skarga C.G. na decyzję drugoinstancyjną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 606/06, została oddalona. W dniu [...]r. nabywca gospodarstwa – G.G. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wniosek o pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej wraz z deklaracją, gdzie zobowiązał się do kontynuacji programu, a więc i wynikających z niego obowiązków, które zostały wyznaczone dla poprzedniego właściciela gospodarstwa C.G. Decyzją z dnia [...] r. wydaną w wyniku uchylenia przez organ odwoławczy poprzedniej decyzji, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił G.G. przyznania pomocy na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. W uzasadnieniu stwierdził, iż w okresie, kiedy C.G. przekazał synowi G.G. gospodarstwo rolne, obowiązywały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 17, poz. 142, ze zm. zwanym w dalszej części uzasadnienia rozporządzeniem z 18 stycznia 2005 r.), które w swoim ówczesnym brzmieniu nie regulowały zasad umożliwiających korzystanie z pomocy przez osobę przejmującą gospodarstwo rolne. Możliwość taka pojawiła się dopiero z chwilą wejścia w życie nowelizacji tych przepisów wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 2006 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 142, poz. 1016 zwanym w dalszej części uzasadnienia rozporządzeniem zmieniającym). Zaakcentował też, że wprawdzie po wprowadzeniu zmian w przepisach § 7a, § 7b oraz § 7c rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r., przewidziano możliwość złożenia wniosku przez następcę prawnego, jednakże w rozpoznawanej sprawie, wobec przekazania gospodarstwa, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...]r. umorzył postępowanie w stosunku do pierwotnego właściciela gospodarstwa C.G. Opierając się na powyższym organ stwierdził, iż przejmujący nie może skorzystać z pomocy, jeżeli doszło do umorzenia postępowania o przyznanie płatności, a tym samym nie istnieją już przesłanki dające możność wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 k.p.a. W odwołaniu G.G. wniósł o zmianę decyzji pierwszoinstancyjnej oraz przyznanie mu pomocy na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Zrzucił przy tym naruszenie § 7 a rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r. W uzasadnieniu wskazał, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano podstaw prawnych, z których wynika, że warunkiem zastosowania § 7 a rozporządzenia jest wznowienie postępowania, a to narusza art. 107 § 1-3 k.p.a. oraz tenże § 7a rozporządzenia. Zaakcentował też, że spełnił warunki wynikające z § 7a ust. 1 i 2 rozporządzenia i przed upływem 35 dni od daty wejścia w życie nowelizacji, złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej. Przywołał treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 606/06, oddalającego skargę poprzedniego właściciela gospodarstwa, z którego jego zdaniem wynika, że przysługuje mu płatność z tytułu pomocy finansowej jako podmiotowi przejmującemu gospodarstwo rolne. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, G.G. wniósł o uchylenie decyzji drugoinstancyjnej oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił przy tym naruszenie § 7 a rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a. i 36 k.p.a. W uzasadnieniu podniósł te same argumenty, co w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, dodatkowo zauważył, że zostały naruszone przepisy o terminie załatwiania sprawy, albowiem od wniesienia odwołania upłynęło prawie 12 miesięcy, zaś kolejne postanowienia o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy nie zawierają przekonywujących uzasadnień. Na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 r. pełnomocnik strony skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji należy w punkcie wyjścia przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.): "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej". "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z ze zm.; dalej powoływana jako p.p.s.a.) wynika zaś, iż zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wyłącznie w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) lub w innych przepisach (art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem naruszone zostały przepisy prawa materialnego. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż wniosek o przyznanie pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej złożył poprzedni właściciel gospodarstwa, C.G. w dniu [...]r. W dacie tej obowiązywały następujące przepisy unijne: rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFORG) (Dz.U. UE.L 99.160.80 ze zm.) oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U.U.E.L 04.153.30). W ustawodawstwie krajowym kwestię tę regulowała ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 17, poz. 142, ze zm.). W myśl art. 5 ust. 1 a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) pomoc jest udzielana na wniosek producenta rolnego, w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub grupy producentów rolnych (...). Zgodnie z § 3 rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r. płatność jest udzielana producentowi rolnemu, który został wpisany do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (§ 3 pkt 1), prowadzi działalność rolniczą (opisaną w § 3 pkt 2) i zobowiąże się do realizacji przedsięwzięcia (określonego w § 3 pkt 3). Z analizy treści tych przepisów wynika, że rozstrzygnięcie o udzieleniu pomocy finansowej ma charakter nie tylko podmiotowy, dotyczący osoby występującej z konkretnym wnioskiem, ale i przedmiotowy, dotyczący konkretnego gospodarstwa rolnego i konkretnego przedsięwzięcia w tym gospodarstwie. W ustawodawstwie unijnym kwestię dopuszczalności zmiany po stronie wnioskodawcy wobec skutecznego przeniesienia własności gospodarstwa rolnego regulował art. 36 akapit 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004. W myśl tego przepisu "W przypadku, gdy podczas okresu ważności zobowiązania podjętego jako warunek przyznania wsparcia beneficjent przekazuje całość lub część swojego gospodarstwa innej osobie, ta ostatnia może przejąć zobowiązanie na pozostały okres. Jeżeli zobowiązanie nie jest przekazywane, beneficjent zwraca przyznane mu wsparcie." Problem ten w ustawodawstwie krajowym został doprecyzowany dopiero w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 2006 r. zmieniającym rozporządzenie z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Oba rozporządzenia wydane zostały na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), upoważniającej Radę Ministrów do określenia szczegółowych warunków i trybu udzielania, wstrzymywania zawieszania zwracania i zmniejszania pomocy finansowej. Przepis § 1 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego stanowi, że w rozporządzeniu z 18 stycznia 2005 r. dodaje się § 7a, § b i § c. W myśl § 7a (ust. 1) w przypadku gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności nastąpi przeniesienie posiadania całości gospodarstwa rolnego na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży albo innej umowy, płatność przysługuje temu podmiotowi, jeżeli w terminie 35 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego podmiot ten: (pkt 1) złoży wniosek o przyznanie płatności, której dotyczył wniosek poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego, (pkt 2) będzie realizował przedsięwzięcie określone w planie dostosowania opracowanym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego; (ust. 2) do wniosku o przyznanie płatności dołącza się: (pkt 1) kopię umowy sprzedaży albo innej umowy, w wyniku której przeniesiono posiadanie gospodarstwa rolnego, oraz (pkt 2) oświadczenie wnioskodawcy, w którym zobowiązuje się on do realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania opracowanym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego. Z kolei § 7 b (ust. 1) reguluje przypadki, gdy w okresie od dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności do dnia złożenia oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b, nastąpi przeniesienie posiadania całości gospodarstwa rolnego na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży albo innej umowy, zaś § 7 c ust. 1 określa zasady postępowania w przypadku śmierci producenta rolnego, który złożył wniosek o przyznanie płatności. W § 2 rozporządzenia zmieniającego wprowadzono przepis przejściowy zgodnie, z którym: "Jeżeli przeniesienie posiadania całości gospodarstwa rolnego, o którym mowa w § 7a ust. 1 i § 7b ust. 1 rozporządzenia wymienionego w § 1, w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, nastąpiło przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, termin do złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej biegnie od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia." Wykładnia językowa przepisu § 7a rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r. w powiązaniu z § 2 rozporządzenia zmieniającego wskazuje, że mają one zastosowanie do nabywców gospodarstw rolnych, którzy gospodarstwo rolne nabyli w okresie pomiędzy złożeniem wniosku o dofinansowanie przez poprzedniego właściciela, a wydaniem decyzji, pod warunkiem jednakże, że w terminie 35 dni od daty wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego (tj. od 9 sierpnia 2006 r.) złożyli wniosek o przyznanie pomocy finansowej, której dotyczył wniosek poprzedniego posiadacza oraz spełnili wymogi określone w § 7 a ust. 2 rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r. Taką wykładnię przepisów prawa krajowego potwierdza dodatkowo wykładnia przepisów prawa unijnego. Fakt, że rozporządzenie weszło w życie z dniem ogłoszenia tj. 9 sierpnia 2006 r. oznacza, że z tym dniem uprawnienie nowego posiadacza gospodarstwa do przejęcia zobowiązania poprzedniego posiadacza i uprawnienie do płatności obowiązuje według szczegółowych zasad nadanych tym aktem wykonawczym. Nie oznacza to, że przed tą datą uprawnienie takie nie istniało, gdyż stanowił o tym powoływany już art. 36 akapit 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004, który przewiduje możliwość przejęcia zobowiązania, w razie przejęcia gospodarstwa rolnego w "okresie ważności" zobowiązania. W ocenie Sądu orzekającego przez pojęcie "okresu ważności" zobowiązania należy rozumieć okres od momentu złożenia (wraz z wnioskiem o przyznanie płatności) przez producenta rolnego organowi skutecznego oświadczenia o podjęciu zobowiązania do realizacji przedsięwzięcia do czasu jego wygaśnięcia. Oznacza to, że art. 36 akapit 1 rozporządzenia Komisji (WE) normuje możliwość przejęcia zobowiązania w razie przekazania gospodarstwa rolnego w okresie między skutecznym złożeniem wniosku a jego załatwieniem jak i w sytuacji, gdy do przeniesienia dojdzie po wydaniu pozytywnej decyzji, ale w okresie, gdy zobowiązanie jeszcze nie wygasło. Stanowisko takie zostało wyrażone również w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. akt II GSK 273/08. W orzecznictwie NSA występuje również odmienny pogląd, według którego zobowiązanie do realizacji przedsięwzięcia powstaje z chwilą wypłaty pierwszej raty przyznanego wsparcia. (Por. wyroki z 10 lipca 2008 r. sygn. akt II GSK 228/08 i sygn. akt II GSK 229/08). Poglądu tego Sąd orzekający jednak nie podziela, albowiem zdaniem Sądu nie można utożsamiać momentu powstania ważnego zobowiązania z terminem w jakim możliwa jest jego realizacja. W tym stanie rzeczy uprawnionym jest pogląd, że zarówno przepisy prawa krajowego jak i przepisy unijne przewidują możliwość wystąpienia z wnioskiem o dofinansowanie przez nabywcę gospodarstwa rolnego, gdy nabycie gospodarstwa nastąpiło w okresie od daty złożenia wniosku przez poprzedniego właściciela do dnia wydania decyzji. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że poprzedni właściciel gospodarstwa rolnego C.G. złożył w dniu [...] r. wniosek o dofinansowanie i wniosku tego nie cofnął. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. umorzył postępowanie w sprawie. Z uzasadnienia wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/GL 606/06 wynika, że ta decyzja była błędna, albowiem winna być wydana decyzja merytoryczna odmawiająca przyznania skarżącemu wnioskowanej płatności, z uwagi na fakt, iż C.G. przekazał gospodarstwo rolne w dniu [...] r. synowi. G.G. w terminie wskazanym w § 2 rozporządzenia zmieniającego, tzn. w terminie 35 dni licząc od [...]r. tj. od daty wejścia w życie rozporządzenia - w dniu [...]r. złożył wniosek o przyznanie płatności. Oznacza to, że nabywca gospodarstwa złożył wniosek w "okresie ważności" zobowiązania rozumianego jako okres od momentu złożenia wniosku o przyznanie płatności przez producenta rolnego C.G. wraz ze skutecznym oświadczeniem o podjęciu zobowiązania do realizacji przedsięwzięcia do czasu jego wygaśnięcia, które to wygaśnięcie nie nastąpiło, gdyż C.G. nigdy nie cofnął wniosku. Okoliczności te świadczą o tym, że w sprawie zastosowanie ma § 7 a ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r., w brzmieniu obowiązującym od dnia 9 sierpnia 2006 r. Wobec powyższego organ administracji powinien jego wniosek rozpoznać merytorycznie pod kątem spełnienia przez skarżącego szczegółowych warunków, jakie na wnioskodawcę nakładają przepisy powoływanego rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że doszło do naruszenia przepisu § 7 a ust. 1 rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r. w brzmieniu obowiązującym od 9 sierpnia 2006 r. oraz przepisu § 2 rozporządzenia zmieniającego z 1 sierpnia 2006 r. poprzez błędną ich wykładnię . Sąd nie uznał natomiast pozostałych zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. Wobec naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. wyeliminował zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego. Sąd, kierując się względem niecelowości wykonywania nieprawidłowego aktu, wobec wadliwości zaskarżonej decyzji i jej uchylenia, wstrzymał jej wykonanie do czasu uprawomocnienia się wyroku, na podstawie art. 152 ostatnio powołanej ustawy. Sąd zasądził - w oparciu o art. 200 w/w ustawy - na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w wysokości [...] zł, tj., w tym kwotę wpisu w wysokości [...] zł, tj. w kwocie uiszczonej przez skarżącą. Opłata skarbowa wyniosła [...] zł.