III SA/Gl 1122/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Protokolant starszy referent Anna Tymowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi H. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie kpa), po rozpatrzeniu wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skierowaną do H. B. z dnia [...] r. o nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, ust. 2 i 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U., Nr 137, poz. 887 ze zm. - dalej: "u.s.u.s."), którą odmówiono wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od [...] do [...] w łącznej kwocie [...] zł, utrzymano w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. odmówiono skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek objętych wnioskiem z [...] r. oraz [...] r. za wskazane okresy obejmujące: [...] do [...] r. na: - ubezpieczenie społeczne – w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu składek w kwocie [...] + odsetek liczonych na dzień [...] r. w kwocie [...] zł i kosztów upomnienia w kwocie [...] zł, - ubezpieczenie zdrowotne – w łącznej kwocie [...] zł, w tym składek w kwocie [...] + odsetek w kwocie [...] zł i kosztów upomnienia w kwocie [...] zł, - na Fundusz Pracy i FGŚP – w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu składek w kwocie [...] zł + odsetek w kwocie [...] zł i kosztów upomnienia w kwocie [...] zł oraz za okres od [...] do [...] r. na: - ubezpieczenie społeczne – w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu składek w kwocie [...] + odsetek liczonych na dzień [...] r. w kwocie [...] zł i kosztów upomnienia w kwocie [...] zł, - ubezpieczenie zdrowotne – w łącznej kwocie [...] zł, w tym składek w kwocie [...] + odsetek w kwocie [...] zł i kosztów upomnienia w kwocie [...] zł, - na Fundusz Pracy i FGŚP – w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu składek w kwocie [...] zł + odsetek w kwocie [...] zł i kosztów upomnienia w kwocie [...] zł. Okoliczności sprawy według posiadanych przez Sąd akt przedstawiały się następująco. Wnioskiem z dnia [...] r., uzupełnionym pismem z dnia [...] r. pełnomocnik H.B., prowadzącego od [...] r. działalność gospodarczą pod firmą "A" w T. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. m.in. o umorzenie zaległych składek do [...] r. w łączenie w kwocie łącznej [...] zł. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż umorzenie należności pozwoliłoby dłużnikowi na uniknięcie likwidacji jego firmy, dramatu rodziny, bezrobocia oraz dramatu zatrudnionych pracowników. Dodał również, iż powstałe zadłużenie wobec ZUS spowodowane było przestojami firmy w okresie zimowym, zaciągniętym bankowym kredytem preferencyjnym, katastrofalną koniunkturą branży oraz ogromną spłatą rat kredytowych. Ważnym powodem powstania zadłużenia był także wypadek małżonki wnioskodawcy, K.B. oraz związane z nim wysokie koszty na pokrycie skomplikowanych operacji i rehabilitacji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i 3a oraz art. 32 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od [...] do [...]. Jako uzasadnienie odmowy wskazano brak spełnienia przesłanek do umorzenia należności finansowanych przez ubezpieczonych ze względu na dyspozycję zawartą w art. 30 powołanej ustawy systemowej. Stosownie natomiast do treści art. 28 ust. 2 w/w ustawy, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Zdaniem Zakładu w sprawie H. B. nie stwierdzono żadnej z przesłanek całkowitej nieściągalności określonej w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., a zebrane w sprawie dowody nie przemawiał jednoznacznie za umorzeniem należności z tytułu składek opłacanych przez płatnika za samego siebie w trybie art. 28 ust. 3a i 3b ze względu na szczególnie uzasadnione okoliczności. Dodano również, że wnioskodawca nadal prowadzi działalność gospodarczą i osiąga z tego tytułu określone dochody. Wyjaśniono ponadto charakter uznaniowy przedmiotowej decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną wskazał art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż dokonując powtórnej analizy dowodów nie stwierdzono w sprawie nowych okoliczności, a stanowisko Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyrażone w decyzji z dnia [...] r., pozostaje aktualne. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze H.B. ponownie przedstawił swoją sytuację rodzinną i majątkową podnoszoną we wniosku o umorzenie zaległości oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej brak uzasadnienia oraz pozbawienie go możliwości zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie oraz złożenia oświadczeń, co do zebranych dowodów i zgłoszenia żądań. Podkreślił, iż w zaskarżonej decyzji nie uwzględniono ważnego interesu płatnika i jego rodziny. Nie wzięto pod uwagę "okoliczności obiektywnych" tj. pogorszenia się sytuacji firmy i rodziny z przyczyn niezależnych od płatnika. Zarzucił także organowi nie ustosunkowanie się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności do stanu zdrowia małżonki dłużnika. Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 152/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił opisaną wyżej decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] r. wskazując w motywach, iż dopuszczono się - w toku postępowania - obrazy art. 7, 8, 77 §1, 88, 107 § 3 k.p.a. Podkreślono, że z uzasadnienia decyzji nie wynika aby organ ponownie rozpatrujący sprawę dokonał ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i wyjaśnienia sprawy. Brak jest rozważań dotyczących oceny sytuacji majątkowej wnioskodawcy, koniecznej do zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego regulujących kwestię umorzenia zaległości z tytułu składek. W efekcie powyższego wyroku Prezes ZUS decyzją z dnia [...] r. nr [...] - stosownie do treści art. 127 § 3 oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. i art. 83 ust. 4 u.s.u.s. - orzekł o uchyleniu w części decyzji z dnia [...] r. ze względu na treść art. 30 tejże ustawy i odmówił "rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności głównej z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych", a utrzymał w mocy wskazaną decyzję w części odmowy umorzenia składek w części finansowanej przez płatnika. Decyzja ta została zaskarżona wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze - żądając uchylenia zaskarżonej decyzji - podniesiono naruszenie przepisów k.p.a.(bez ich bliższego określenia), brak staranności w analizie materiału dowodowego i zaniechanie uwzględnienia - przy rozstrzyganiu "ważnego interesu płatnika i jego rodziny", brak uwzględnienia aktualnego stanu zdrowia skarżącego i jego małżonki oraz zbędnego żądania udokumentowania wydatków na leki i wizyty lekarskie, a także brak wyciągnięcia prawidłowych wniosków odnośnie kondycji finansowej prowadzonej przez skarżącego firmy. W efekcie stawianych zarzutów skarżący doszedł do wniosku, iż opłacenie należności wobec ZUS pozbawiłoby go oraz jego rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Wyrokiem z 18 listopada 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 2264/08 zaskarżona decyzja ostateczna z [...] r. została uchylona. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem istotnym naruszeniem procedury administracyjnej - na etapie postępowania odwoławczego - dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego było zaniechanie powiadomienia strony skarżącej, stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Nie czyniło zadość temu wymaganiu zapoznanie z materiałem dowodowym w dniu [...] r., kiedy do akt dołączono dokument (k. 203-207) noszący datę [...] r. Tak więc nie zrealizowano wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 13 kwietnia 2007 r. Nadto ocena dowodów zgromadzonych i rozpatrzonych z naruszeniem przepisów art. 81 k.p.a. musi być w każdym przypadku potraktowana nie jako swobodna lecz jako dowolna ocena dowodów (patrz m.in. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 516). Niezależnie od powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Prezes ZUS decyzją z dnia [...] r. postanowił "uchylić w części decyzję z dnia [...] r.(...) i odmówić rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności głównej z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych" czyli wydał rozstrzygnięcie, którego nie przewidują przepisy wskazane w podstawie jego wydania. Powołany art.138 §1 pkt 1 k.p.a. pozwala jedynie utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Przyjęcie przez organ koncepcji "odmowy rozpatrzenia wniosku" nie znajduje oparcia w przepisach prawa, albowiem każdy w tym względzie wniosek musi być merytorycznie rozpoznany, rozstrzygnięcie zaś może być pozytywne lub negatywne. Również w kontekście interpretacji art. 30 w zw. z art. 28 i 29 powołanej ustawy – odwołał się do poglądów zawartych w wyroku z dnia 14 stycznia 2004 r. III AUa 1607/03 Sądu Apelacyjnego w Białymstoku (OSA 2005/3/9). Stwierdzono w nim, że art. 28 ust. 3a u.s.u.s. znajduje zastosowanie wobec wnioskodawcy jako osoby ubezpieczonej, będącej jednocześnie w okresie prowadzenia działalności płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne własne oraz zatrudnionych pracowników. Zatem wnioskodawca będący jednocześnie ubezpieczonym zobowiązanym do opłacenia składek na własne ubezpieczenie społeczne oraz płatnikiem składek jako pracodawca (art. 4 pkt 1) i 2 ppkt a) i d) ustawy z dnia 13 października1998 r.) podlega przepisom art. 28 ust. 3a ustawy. Gdyby ustawodawca zamierzał ograniczyć stosowanie wskazanego przepisu wyłącznie do zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika, to niewątpliwie zamieściłby takie wyraźne zastrzeżenie w omawianym przepisie. Dalej w uzasadnieniu Sąd podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie występuje całkowita nieściągalność należności, ale zachodzą przesłanki z art. 28 ust. 3a ustawy, sprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365), które w § 2 ust. 1 pkt 3 stanowi, iż można umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, m.in. w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego, pozbawiającej go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należnych składek (zobacz wyrok WSA w W-wie z dnia 20.09.2006 r., III SA/Wa 1553/06 - LEX 265469, V SA/Wa 989/08 z dnia 10.10.2008 r., CBOSA). Sąd zgodził się z twierdzeniem, iż w świetle przepisów wymienionej ustawy systemowej nie jest możliwe umorzenie tej części zaległych składek należnych ZUS, które pracodawca opłaca wyłącznie jako płatnik. Pracodawca nie jest bowiem właścicielem tychże środków, a jedynie pośredniczy w ich wpłacaniu na rzecz ZUS. Nie zgodził się jednak z poglądem, iż nie jest możliwe umorzenie tej części składek pracowników, która finansowana jest przez pracodawcę z jego własnych środków. Zdaniem Sądu tego typu należności mogą być umarzane na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych. Na mocy tego przepisu mogą być umarzane należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Przesłanką umorzenia tych zaległości jest ich całkowita nieściągalność lub wystąpienie uzasadnionego przypadku mimo istnienia możliwości ich wyegzekwowania. Tym samym konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji w celu dokonania przez organ administracji oceny czy istnieje możliwość umorzenia tej części zaległych składek, które skarżący winien uiszczać na rzecz pracowników z własnych środków, z uwagi na całkowitą nieściągalność tych składek lub ze względu na inny uzasadniony interes skarżącego. Sąd zaznaczył również, iż decyzja rozstrzygająca wniosek o umorzenie zaległości jest tzw. decyzją uznaniową (a nie decyzją związaną). Mimo zatem zaistnienia przesłanek do umorzenia zaległości organ administracji może, ale nie musi wydać decyzji o umorzeniu zaległości. Sądowa kontrola decyzji w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek polega wyłącznie na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontrolując decyzję odmawiającą umorzenia zaległości nie posiada natomiast kompetencji do nakazania organowi administracji, by zaległości te umorzył (zobacz wyrok NSA z dnia 8.11.2007 r. - I GSK 244/07, CBOSA oraz wyrok NSA z dnia 9.09.2008 r. - II GSK 322/08, CBOSA). W wykonaniu powyższego wyroku organ odwoławczy decyzja z [...] r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji z [...] r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją nr [...] z [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Z., po rozpatrzeniu wniosku z [...] r. oraz [...] r. odmówił umorzenia należności z tytuł zaległych składek (odsetek i kosztów upomnienia) za okres od [...] do [...] r. w łącznej kwocie [...] zł. Decyzją nie objęto zaległości w części finansowanej przez ubezpieczonych. W uzasadnieniu wskazano, iż z akt sprawy wynika, że żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności wymienionych w art. 28 ust. 3 nie została spełniona. Wnioskodawca jest zatrudniony namowę o pracę oraz posiada majątek w postaci nieruchomości. Nie zostały również spełnione przesłanki z art. 28 ust.3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia wykonawczego, gdyż nie można określić w pełni sytuacji finansowej wnioskodawcy. Nie przedstawił w tym zakresie pełnej dokumentacji dotyczącej osiąganych dochodów i wydatków. Stąd twierdzenie, że opłacenie zaległości nie pozbawi wnioskodawcy możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, gdyż prowadzi działalność gospodarczą i pobiera zasiłek chorobowy. Osiąga miesięcznie dochody ok. [...] zł a koszty utrzymania jego i żony wynoszą [...] zł. Posiada zobowiązania względem Gminy i Urzędu Skarbowego. Nie poniósł strat w wyniku klęski żywiołowej, ani w jego rodzinie nie występuje przewlekła choroba. Żona choruje, jednakże jej stan zdrowia ulega poprawie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik wnioskodawcy podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a, gdyż nie uwzględniono ważnego interesu zobowiązanego oraz jego rodziny, a w szczególności poważnej choroby płatnika i jego małżonki. Zarzucono objęcie decyzją tylko części kwoty zaległych składek (str. 7 decyzji) oraz błędne ustalenia, a właściwie ich brak, co do sytuacji finansowej płatnika mimo obszernie zgromadzonego materiału dowodowego i prowadzenia postępowania od [...] r. Decyzją [...] z [...] r. wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymano w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. Inspektorat T. z [...] r. o odmowie umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Organ II instancji nie znalazł podstaw faktycznych i prawnych do wydania odmiennego rozstrzygnięcia. Uznał, że nie można też mówić o wyjątkowej sytuacji majątkowej uniemożliwiającej spłatę zobowiązań wynikających z przepisów prawa (osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą podlega obowiązkowym ustawy i zobowiązana jest do opłacania należnych z tego tytułu składek). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik wnioskodawcy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie jej za nieważną zarzucił, że jest rażąco błędna i krzywdząca. Wnioskował o przymuszenie ZUS do wydania decyzji umarzającej zaległe składki zobowiązanego, gdyż spełnia on przesłanki uzyskania pomocy publicznej właśnie w tej formie. Zarzucił gołosłowność twierdzeń o możliwości i realności spłaty zaległych składek ogólnie, a bez uszczerbku dla rodziny w szczególności. Pokreślono, że wnioskodawca jest przewlekle chory i opiekuje się chorą małżonką. W piśmie z [...] r. podniesiono dodatkowo zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż obie decyzje zostały wydane przez ten sam Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Zakład i Prezesa. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, potrzymał wcześniej prezentowane argumenty podkreślając, że oświadczenia skarżącego dotyczące jego sytuacji majątkowej budzą wątpliwości, których nie można zweryfikować ze względu na brak dokumentów. Z jednej strony skarżący wskazuje na niskie dochody a z drugiej na wysokie zaległości oraz stan zdrowia swój i żony. Podkreślono dodatkowo, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną, której najważniejsze zadanie stanowi realizacja przepisów dotyczących ubezpieczeń społecznych, a zwłaszcza ściąganie należnych składek na ubezpieczenia, zarządzanie nimi oraz wypłata świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Ze względu na powyższe Zakład rozważał dwa przeciwstawne interesy - słuszny interes ubezpieczonego, ale także Funduszu, który jest zarządzany przez organ administracyjny. Zdaniem organu wnioskodawca zachował zdolność spłaty zaległych składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż zostały podniesione w skardze. Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, powoduje uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 p.p.s.a. W tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność mimo, że skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego aktu (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Mendek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006, s. 299) lub odwrotnie. Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę każde naruszenie prawa, także to nie kwestionowane przez stronę. Niezależnie od powyższego, stosownie do zapisu art. 153 p.ps.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej za uchyleniem zaskarżonej decyzji przemawia brak pełnych ustaleń dotyczących stanu finansowego wnioskodawcy i uznania braku przesłanki całkowitej nieściągalności należności, a w konsekwencji wykluczenia występowania w niniejszej sprawie przypadku uzasadniającego ich umorzenie. Jeżeli chodzi o prawną podstawę zaskarżonej decyzji, to należy wskazać, że przepis art. 28 ustawy dopuszcza możliwość umarzania składek przez ZUS w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem art. 28 ust. 3a ustawy. Całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności, przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 ustawy, podkreślenie Sądu). Zgodnie z art. 28 ust. 3a ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty, nie wyklucza to jednak możliwości umorzenia tylko części zadłużenia, np. zaległych odsetek. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Nie jest to katalog zamknięty i nie muszą być powyższe przesłanki spełnione łącznie. Niewątpliwie decyzja wydana na podstawie wyżej powołanych przepisów oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Nie prowadzi to jednak do rezygnacji ani z konieczności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ani z konieczności oparcia rozstrzygnięcia o argumentację bazującą na prawnych i faktycznych przesłankach i przedstawienia jej w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 3 Kpa, mającego w związku z art. 123 u.s.u.s. zastosowanie do działań organów w niniejszej sprawie. Przybliżając stan faktyczny rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że strona skarżąca wskazywała - zarówno we wnioskach, jak i w odwołaniu oraz w skardze - na okoliczności, które – jej zdaniem - uniemożliwiają jej spłatę należności, a które jednocześnie dowodzą o całkowitej nieściągalności zaległych składek. Zdaniem Sądu orzekającego organ administracyjny pominął w swoich wywodach pełną ocenę wystąpienia przesłanek całkowitej nieściągalności wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 3,5 i 6 oraz pkt 1 § 3 przepisów wykonawczych chociaż w aktach sprawy zostały one udokumentowane. Jak wynika z "Opinii Komisji" z [...] r., sporządzonej po doręczeniu zawiadomienia o możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy w terminie trzech dni od jego doręczenia, co nastąpiło [...] r. (k 294a akt) skuteczność czynności egzekucyjnych (własnych, administracyjnych) podejmowanych w stosunku do strony skarżącej w latach [...] do [...] okazała się w 100 % bezskuteczna. Wobec braku wpływów tytuły wykonawcze wycofano [...] r. Egzekucji sądowej nie prowadzono. ZUS w zaskarżonej decyzji przyznał, że strona skarżąca posiada nieruchomości ujęte w księgach wieczystych nr [...] , [...] i [...] , ale pominął fakt, że zabezpieczone hipoteką w związku z zaciągniętymi kredytami inwestycyjnymi z [...] r. w kwocie [...] zł (termin spłaty [...] r.) i z [...] r. w kwocie [...] (termin spłaty [...] r.) zł. Skarżący również zaciągnął [...] r. (termin spłaty [...] r.) kredyt odnawialny w kwocie [...] zł, a także [...] r. pożyczkę w kwocie [...] zł. W aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające zaciągnięcie powyższych zobowiązań, ale jednocześnie pomimo wskazania na posiadanie przez wnioskodawcę majątku nie wyjaśniono, czy kredyty te zostały spłacone czy też są spłacane lub egzekwowane z nieruchomości, które je zabezpieczały. W aktach sprawy znajdują się wyciągi z ksiąg wieczystych z [...] r., gdzie zabezpieczenie hipoteczne nadal jest wykazywane (k.24 akt) i oświadczenie podatnika o braku zadłużenia kredytowego, ale obciążeniu hipoteką nieruchomości. Nadto w opisie stanu majątkowego płatnika z [...] r. (k.93 akt) wskazano, że prowadzi działalność gospodarczą, z której uzyskuje dochody, bez określenia ich wielkości oraz, że ma na utrzymaniu żonę oraz [...] -letnie dziecko i zamieszkuje wspólnie z synem, który osiąga dochody w kwocie [...] zł miesięcznie. Spłaca kredyty bankowe, których raty kwartalne wynoszą ok. [...] zł ([...] + [...] ). Ma zaległości wobec Urzędu Skarbowego w kwocie ok. [...] zł. Posiada natomiast 3 samochody: [...] rok. prod. [...], [...] rok. prod. [...], samochód [...] rok prod. [...] (współwłasność z synem i córką), a także środki trwałe (bez określenia ich wartości). W kwestionariuszu z [...] r.(k. 273) i zaskarżonej decyzji organ twierdzi, że skarżący prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe tylko z żoną, która nie pracuje i nie osiąga dochodów. W kwestionariuszu wnioskodawca osiąga dochody w kwocie [...] zł, a w decyzji przyjęto korzystniejszą dla niego wersję, że [...] zł. Nie wyjaśniono jednak skąd taka rozbieżność i która kwota jest prawdziwa, a może obniżenie wynagrodzenia jest czasowe w związku z korzystaniem ze zwolnienia lekarskiego. Nie posiada zadłużenia w bankach, a jedynie zadłużenie w Urzędzie Skarbowym i wobec Gminy T. Nie posiada składników rzeczowych majątku (poza samochodem [...]), a posiadane nieruchomości obciążone są hipoteką (bez określenia na czyją rzecz i z jakiego tytułu). Organ nie dostrzegł rozbieżności w powyższych dokumentach i nie wyjaśnił jaka jest rzeczywista sytuacja finansowa wnioskodawcy. Mógł zażądać dodatkowych dokumentów lub wyjaśnień. Nie ustalił zatem z jakiego tytułu i jakie dochody osiąga wnioskodawca na dzień ponownego rozpatrzenia sprawy. Z akt wynika, że do [...] r. pobierał zasiłek rehabilitacyjny (k.257), potem wynagrodzenie za pracę. Nadto do skargi skarżący załączył deklarację VAT-7 za [...] kwartał [...] r. oraz zeznanie PIT-36L i PIT-38 za rok [...] i rok [...]. Wykazują one dochody osiągane przez skarżącego. Dokumenty te nie były znane organowi, ani też nie były prze organ żądane. H.B. załączył także dokumenty dotyczące jego stanu zdrowia. Cierpi na dolegliwości kręgosłupa od [...] r., które stale się ponawiają. Nie wynika z nich jednak, poza czasową niezdolnością do pracy by czynił starania o rentę lub zawiesił działalność gospodarczą. Również z treści wniosku z [...] r. o umorzenie zaległych składek za dalszy okres działalności wynika, że skarżący korzystał jako przedsiębiorca z pomocy de minimis w kwocie [...] EUR (k.277, k. 254) - umorzenia zaległości w podatku od nieruchomości za rok [...] związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej(k. 255), czego organ nie uwzględnił w swoich ustaleniach i ocenach. Sąd przypomina, że stosowanie do art. 123 u.s.u.s. w sprawach w niej uregulowanych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Dodatkowo art. 84 ust. 4 ustawy stanowi, że do kierowanego do Prezesa ZUS wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że ZUS powinien respektować proceduralne wymogi dotyczące postępowania administracyjnego wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 77 tej ustawy, wyrażającego zasadę prawdy obiektywnej na organ administracji publicznej nałożony został obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Zgodnie z Kpa to organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy", aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Wobec okoliczności, które organ uznał za niedostatecznie wyjaśnione powinien on podjąć próbę ich wyjaśnienia i pozyskania odpowiednich informacji, wykorzystują np. instrument w postaci wezwania z art. 50 i 54 Kpa. Należy również przypomnieć, że obowiązująca zasada dwuinstancyjności postępowania powoduje, iż nie wystarcza aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Nie można uznać także za prawidłowe posiłkowanie się przy wydaniu decyzji przez organy obu instancji opiniami wydanymi przez Komisję, której skład jest tożsamy (opinia z [...] r. – k. 288, jak i z [...] r. – k. 304). Zasada dwuinstancyjności jest spełniona dopiero po "przeprowadzeniu dwukrotnie merytorycznego postępowania, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uchwały SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNP 1995 Nr 7, poz. 82). Podkreślić jednak należy, iż podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia tej zasady nie znajduje uzasadnienia. Organem wydającym decyzję w trybie art. 83 ust. 4-6 u.s.u.s. jest ZUS a nie Prezes ZUS. Zwrot "stronie przysługuje prawo do wniesienia do Prezesa ZUS wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy" zawiera jedynie wskazanie podmiotu do którego należy zaadresować wniosek, a nie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w treści art. 66 ust. 4 oraz art. 83 ust. 4, 6 i 7 ustawy. Kompetencje do rozpoznania wniosku przyznano Zakładowi nie Prezesowi ZUS. Założono, że sprawę będzie ponownie rozpatrywał ten sam organ. Inną natomiast jest sprawą, kto w imieniu Zakładu wydaje tę ponowną decyzję. Z zapisu art. 83 ust. 4 u.s.u.s wynika, że Prezes, ale dopuszczalna jest dekoncentracja kompetencji decyzyjnych na podstawie § 3 ust. 2 statutu ZUS czyli upoważnienie dla Dyrektora Zakładu do działania nie w swoim imieniu a w imieniu Zakładu jako organu (zobacz wyrok NSA z 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II GSK 374/06, LEX 322769). Mając na względzie powyższe zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kluczowym zadaniem organu ponownie rozpatrującego sprawę było poddanie analizie i ocenie kwestii, czy wyegzekwowanie od zobowiązanego przedmiotowych należności nie tylko jest możliwe, ale czy pozostanie w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela (por. wyrok NSA z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06, LEX nr 321267). Tym samym dokładnego rozważenia wymagały argumenty podnoszone przez stronę skarżącą w toku postępowania administracyjnego, jak spadek dochodów ze względu na sytuację zdrowotną (zwolnienie lekarskie). Istotna jest również ocena wysokości niezbędnych wydatków związanych z utrzymaniem gospodarstwa domowego, w zestawieniu z wysokością osiąganych dochodów, a w szczególności ustalenie osób będących na utrzymaniu wnioskodawcy (dwoje czy troje k.8, k. 90). Wyjaśnienie braków wykazywanego wcześniej majątku ruchomego (samochodów, maszyn i urządzeń) i obciążeń majątku nieruchomego pozwalających lub nie na wyegzekwowanie należności. Wg oświadczenia z [...] r. zadłużenie kredytowe wynosiło ponad [...] tyś. zł. Nie wyjaśniono też, co wnioskodawca rozumie pod pojęciem kondycja finansowa prowadzonej działalności gospodarczej poprawia się lub sytuacja ekonomiczna przedsiębiorstwa jest stabilna. Z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, czy skarżący zamieszkuje tylko z żoną czy także z dziećmi (dom o pow. [...] m2). Nie korzysta z pomocy społecznej ani innych członków rodziny, dorosłe dzieci w wieku [...] i [...] lata. Organ odwoławczy ustalił koszty utrzymania skarżącego w oparciu o jego oświadczenie na kwotę [...] zł miesięcznie (podatek od nieruchomości, energia elektryczna, woda, lekarstwa, wyżywienie, opał), które ponosi w skali miesiąca przy dochodach [...] zł ( [...] + [...] + [...] : 12m-cy, k. 248). Wyliczenia te dla Sądu są niezrozumiała i nie wyjaśniają jakie miesięczne dochody osiąga wnioskodawca licząc prowadzoną działalność oraz uzyskiwane wynagrodzenie za pracę. Nadto jakim wnioskodawca dysponuje majątkiem. W dwóch księgach wieczystych jest właścicielem nieruchomości a trzeciej współwłaścicielem (KW nr [...]) oraz czy są one obciążone hipoteką, a jeżeli tak to w jakiej kwocie. Reasumując tę część wywodów Sąd wskazuje, że nie można uzasadnić braku przeprowadzenia właściwego postępowania przed organem odwoławczym koniecznością koncentracji postępowania dowodowego przed organem I instancji, przeczy to bowiem zasadzie dwukrotnego spojrzenia na daną sprawę przez inny organ, poza tym możliwe jest przeprowadzenie postępowania dowodowego również przed organem II instancji (wyrok NSA z 16 kwietnia 2008 r., II OSK 420/07 niepublik.). Przyjęcie takiego rozumienia zasady dwuinstancyjności, pociąga za sobą konieczność ponownego prowadzenia postępowania wyjaśniającego (w zakresie określonym w art. 136 Kpa), w szczególności w aspekcie wskazanym przez odwołujący się podmiot i dania wyrazu temu w uzasadnieniu decyzji. W niniejszej sprawie takie przeprowadzenie postępowania dowodowego przed organem ponownie rozpatrującym sprawę nie miało miejsca, pozbawiając tym samym stronę możliwości skorzystania z zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Regulacja zawarta w art. 107 § 1 Kpa, ustanawia - obok innych wymogów decyzji - obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005r. III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546). Należy podkreślić, że organ odwoławczy nie odniósł się do argumentacji skarżącej o spełnieniu przesłanki całkowitej nieściągalności wymienionej w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 ustawy, a wręcz przeciwnie wskazał, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 1. Przytoczył brzmienie art. 28 ust. 3, co sugeruje, że wszystkie wymienione w nim przypadki muszą zachodzić łącznie, którego to poglądu Sąd orzekający nie podziela. Nie wyjaśnił też dlaczego wskazane wcześniej postanowienia organów egzekucyjnych są niewystarczające do uznania całkowitej nieściągalności zaległych należności, jak również nie rozważył czy nie zachodzi w niniejszej sprawie uzasadniony przypadek z art. 28 ust. 3a ustawy. Zdaniem Sądu naruszenie takie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. wyrok NSA z dnia 30.06.1983 r., sygn. akt I SA 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek (w całości lub części) bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Podkreślić należy, że wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego a nie opartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Reasumując powyższe Sąd stwierdza, że wskazane mankamenty zgromadzonego materiału dowodowego i przyjętej przez organ argumentacji, nie przekonującej o słuszności decyzji zaważyły na rozstrzygnięciu Sądu. Należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ nieprzekonująco przedstawiając argumenty wykroczył poza zakres uznania administracyjnego, a taki stan rzeczy – w powiązaniu z nie wyjaśnieniem wszystkich przesłanek – należy uznać za spełnienie hipotezy art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a., obligującej Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wobec tego Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie rozstrzygając sprawę powinien w sposób jednoznaczny ustalić sytuację finansową wnioskodawcy, dokonać jej wnikliwej analizy i rozważyć, czy w istocie zachodzi możliwość poniesienia przez stronę skarżącą ciężaru uiszczenia należności z tytuł przedmiotowych składek w całości lub części, bazując na miarodajnych sprawdzonych przesłankach wynikających z art. 28 ust. 2 i ust. 3a ustawy oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, traktowanych jako obowiązujące przepisy prawne, a nie przepisy, które poprzez wskazanie na uznanie administracyjne można pominąć. Ewentualna zasadność odmowy umorzenia należności z tytułu przedmiotowych przesłanek poparta miarodajnymi ustaleniami, powinna być bowiem wykazana w uzasadnieniu decyzji w sposób jednoznaczny i przekonujący.