III SA/Gl 1216/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Tymowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2010 r. przy udziale - sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie gry losowe oddala skargę. UZ A S A D N I E N I E. Rada Miejska C. uchwałą Nr [...] z [...] w sprawie wyrażenia opinii o lokalizacji salonu gier na automatach w C. przy ul. [...], wydaną na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, (t.j. w Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm., w skrócie u.s.g.) w związku z art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j. w Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm., w skrócie u.g.i z.w.) negatywnie zaopiniowała proponowaną przez Spółkę A Sp. z o.o. z siedzibą w W. lokalizację salonu gier na automatach przy ul. [...] w C. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że C. jest centrum edukacyjnym Powiatu [...] a wskazana lokalizacja dotyczy "części miasta licznie odwiedzanej przez młodzież uczęszczającą do gimnazjów i szkół ponadgimnazjalnych; w tym drugim przypadku jest to w znacznej liczbie młodzież zamieszkała na wsi." Dalej wskazano, że duże zagęszczenie na ulicach młodzieży uczącej się mimo formalnego zakazu uczestniczenia w grach dla osób niepełnoletnich, stwarza niekorzystne warunki dla jej wychowania, a to uzasadnia negatywne zaopiniowanie wniosku. Pismem z [...] Rada Miasta została wezwana przez Spółkę A do usunięcia naruszenia prawa i wydanie pozytywnej opinii. Uchwałą Nr [...] z [...] Rada Miejska C. uznała wezwanie za bezzasadne. O treści uchwały powiadomiono Spółkę po [...]. W dniu [...] pełnomocnik Spółki wniósł na podstawie art. 101 u.s.g. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności ewentualne stwierdzenie, iż została wydana z naruszeniem prawa. Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie: - art. 2 i 7 Konstytucji RP w związku z naruszeniem art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.), t.j. zasady działania organów władzy publicznej w granicach prawa oraz prowadzenia postępowania w taki sposób aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa, polegające na wydaniu uznaniowej opinii negatywnej dotyczącej lokalizacji salonu gier na automatach przy ul. [...] w C., - zawarcie w uzasadnieniu okoliczności nieprawdziwych okoliczności lub okoliczności nie dotyczących wprost lokalizacji salonu gier, które nie mogą stanowić podstawy negatywnej opinii, - art. 32 ust. 1 pkt 15 u.g.i z.w. przez wydanie opinii negatywnej bez wskazania przeciwwskazań co do tej lokalizacji oraz podnoszenie argumentu negatywnego wpływu na wychowanie młodzieży bez poparcia jakimikolwiek okolicznościami faktycznymi. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że wnioskowana opinia jest jedną z przesłanek uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie salonu gier na automatach, a kwestionowana uchwała rażąco narusza interes prawny Spółki A polegający na unicestwieniu możliwości ubiegania się o zezwolenie na prowadzenie przedmiotowej działalności, a wręcz uniemożliwia wszczęcie postępowania w tej kwestii. Zdaniem skarżącej negatywna opinia wyklucza sens występowania z wnioskiem o zezwolenie na prowadzenie salonu gier na automatach. Dalej Spółka przedstawiła argumenty przemawiające na korzyść wskazanej lokalizacji: - konieczność zachowania podwyższonych wymogów bezpieczeństwa wynikających z rozporządzenia Ministra Finansów z 3 czerwca 2003 r. (Dz. U. Nr 102, poz. 946), - uatrakcyjnienie produktów turystycznych miasta C., które pociąga wymierne korzyści dla branży handlowo usługowej i wzrost poziomu dochodów budżetu państwa i miasta. - podwyższenie standardu lokalu i zatrudnienie pracowników, - podwyższenie bezpieczeństwa okolicy przez instalacje całodobowego monitoringu, - likwidacji pokątnie działających punktów hazardowych, a tym samym ograniczenia patologii. W dalszej części uzasadnienia wskazano na lakoniczność uzasadnienia uchwały oraz odniesiono się do pozytywnej opinii Rady wydanej dla lokalu przy ul. [...]. Zaakcentowano, że obecność w tej części miasta dzieci i młodzieży nie jest argumentem odnoszącym się stricte do lokalizacji salonu gier, gdyż na ulicy [...] od lat funkcjonuje inny salon gier, którego lokalizacja została zaopiniowana pozytywnie i uchwała dotycząca tej lokalizacji nigdy nie została uchylona. Proponowana lokalizacja znajduje się na obrzeżach Starego Miasta, gdzie głównie znajdują się lokale gastronomiczne, puby i wątpliwym jest argument o szczególnym nasileniu obecności dzieci i młodzieży. Odwołano się również do wyroków sądów administracyjnych wydanych w podobnych sprawach, w szczególności wyroku WSA w Olsztynie z 5 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 823/06. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w C. wniosła o jej oddalenie wskazując, że interpretacja przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych, dokonana przez skarżącą, jest błędna. Ustawa nie wymaga, by opinia rady była pozytywna, a więc wydanie negatywnej opinii przez radę nie determinuje negatywnej decyzji uprawnionego organu, co do udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu do gry na automatach. Dodatkowo organ koncesyjny nie jest tą opinią związany. Rada podejmując zaskarżoną uchwałę rozważyła zarówno stanowisko wnioskodawcy, jak i interes mieszkańców miasta. Rada Miejska nie jest w swojej ocenie lokalizacji ośrodka gier skrępowana żadnymi unormowaniami prawnymi, gdyż takowych ustawa nie określa. Podkreślono, że zaskarżona uchwała, wbrew twierdzeniom strony skarżącej odnosi się do wskazanej lokalizacji i nie narusza prawa. Zawarte w niej argumenty są prawdziwe, gdyż C. jest centrum edukacji powiatu a zagęszczenie młodzieży części miasta obejmującej wskazaną lokalizację salonu gier stwarza niekorzystne warunki dla wychowania młodzieży. Ulica [...] jest najdłuższą ulicą staromiejskiej części C., gdzie działa już jeden salon gier na automatach, otwartą na Plac [...] licznie odwiedzany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: skarga jest bezzasadna. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., w skrócie p.p.s.a.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy wyjaśnić, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym( t.j. z 2001 r., Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 4, poz. 27 ze zm.) obowiązującej ówcześnie. Ten ostatni przepis został uchylony na mocy art. 144 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz.1540), która weszła w życie z dniem 1 grudnia 2009 r. Również z zapisu art. 118 tej ustawy wynika, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, o ile nie stanowi inaczej. Innymi słowy wszystkie postępowania administracyjne o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie salonu gier, które nie zostały zakończone prawomocną decyzja podlegają umorzeniu z mocy prawa. Powyższe stwierdzenia nie czynią jednak uchwały bezprzedmiotową i podlega ona kontroli sądowej, zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej podjęcia. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może (...) zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Interes prawny musi wynikać wprost z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2003 r. , sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699). Z poglądem tym należy się zgodzić i przedmiotowej sprawie znajduje on odzwierciedlenie. Art. 32 ust. 1 u.g.i z.w. określał, co powinien zawierać wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie (...) gier na automatach oraz gier na automatach o niskich wygranych. Wniosek taki, co wynika z punktu 15 powyższego przepisu, powinien zawierać opinię rady gminy o lokalizacji ośrodka gier. Należy zgodzić się z poglądem przedstawionym przez pełnomocnika Rady, że z zapisu art. 32 ust. 1 pkt 15 u.g.i.z.w. nie wynika, że wniosek musi zawierać opinię jedynie pozytywną. Wymaga opinii, a to oznacza, że opinia ta może być zarówno pozytywna, jak i negatywna. Opinia negatywna, wbrew kategorycznym twierdzeniom skarżącej, że unicestwia możliwość ubiegania się o zezwolenie, nie pozbawia skarżącej możliwości uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. Opinia nie jest bowiem wiążąca dla organu wydającego zezwolenie. Organ wydający zezwolenie ocenia, czy przyczyny wydania negatywnej opinii rady gminy o lokalizacji salonu gier mają znaczenie dla wydania zezwolenia na prowadzenie takiej działalności. Z przywołanego przepisu wynika natomiast w sposób niewątpliwy, że opinia rady gminy wydana na jego podstawie powinna dotyczyć lokalizacji salonu gier. Należy również zgodzić się z twierdzeniem pełnomocnika rady, że ustawa nie zawiera żadnych sprecyzowanych przesłanek oceny tej lokalizacji, pozostawiając te kwestie swobodnemu uznaniu organu, uprawnionemu do wydania opinii. Przesłanki, jakimi kierował się organ przy wydawaniu opinii powinny wynikać z uzasadnienia uchwały, bowiem treść uzasadnienia pozwala organowi rozpoznającemu wniosek o wydanie zezwolenia na dokonanie oceny, czy przesłanki te nie sprzeciwiają się wydaniu zezwolenia, o które strona się ubiega. Ta swoboda uznania może się jednak odnosić tylko do oceny proponowanego przez wnioskodawcę miejsca usytuowania ośrodka gier, a nie do innych przesłanek niezwiązanych z lokalizacją (wyrok NSA z dnia 19 października 2005 r., II GSK 249/05, ONSAiWSA 2006/3/85). Należy podkreślić, że przesłanki jakimi kierował się organ przy wydawaniu opinii (wskazane w uzasadnienia uchwały) nie muszą być tożsame z kryteriami, którymi kieruje się organ przy wydawaniu zezwolenia. Tym samym brak opinii czy opinia negatywna nie stanowi przeszkody uniemożliwiającej "wszczęcie postępowania w przedmiocie działalności w postaci organizacji salonu gier na automatach", jak wywodzi w skardze skarżąca. Opinia o lokalizacji salonu gier jest jedynie jednym z dokumentów i danych, które należało złożyć wraz z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności gier na automatach. W przypadku braku opinii należy ją przedłożyć, a w przypadku opinii negatywnej postępowanie się toczy i podlega ona ocenie przez organ koncesyjny (Ministra Finansów) na równi z innymi przesłankami. Chybione jest również twierdzenie skargi, iż wniosek o wydanie opinii o lokalizacji salonu gier jest wnioskiem podlegającym rygorom K.p.a., w tym art. 7 i art. 8 tej ustawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 422/08 (nsa.gov.pl), gdzie podkreślono, że zgodnie z art. 2 Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych. Natomiast art. 221 § 2 k.p.a. stanowi, że petycje, skargi i wnioski mogą być składane do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej, a przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności (art. 241). Postępowanie w sprawie wniosku kończy się czynnością faktyczną – zawiadomieniem, które jest zaskarżalne skargą w trybie określonym w rozdziale 2 działu VIII k.p.a.( art. 244 § 2 i art. 246 § 1 k.p.a.). Wynika z powyższego, że złożenie przez stronę wniosku o wydanie opinii o lokalizacji salonu gier nie jest wnioskiem, o jakim mowa w Dziale VIII k.p.a. "Skargi i wnioski". W tej sytuacji zarzuty skargi, że naruszone zostały przepisy k.p.a. są chybione, a w konsekwencji twierdzenia skarżącej, iż organ nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, który to stan faktyczny w ocenie skarżącej nie został ustalony na podstawie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak też twierdzenie, że nie dokonano oceny, czy okoliczności faktyczne, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia zostały udowodnione, gdyż takie obowiązki wynikają z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które w sprawie niniejszej nie mają zastosowania. Salon gier na automatach, który chciała prowadzić skarżąca, to – zgodnie z art. 9 pkt 1 lit. b ówczesnie obowiązującej ustawy o grach i zakładach wzajemnych – wydzielone miejsce, w którym prowadzi się gry na automatach na podstawie zatwierdzonego regulaminu, a liczba zainstalowanych automatów wynosi od 15 do 70 sztuk. Jak już wyżej wskazano, opinia rady gminy powinna dotyczyć lokalizacji ośrodka gier (salonu gier na automatach). Taką okolicznością może być np. rzeczywiste lub planowane zagospodarowanie terenów sąsiednich, które w ocenie rady może stanowić przeszkodę w lokalizacji ośrodka gier (zobacz wyrok NSA z dnia 19.10. 2005 r., sygn. akt II GSK 249/05 , ONSAiWSA 2006/3/85). Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że Rada Miejska negatywnie oceniła lokalizację salonu gier na automatach, bowiem miałby się on znajdować w części miasta licznie odwiedzanej przez młodzież gimnazjalną i ponadgimnazjalną. W ocenie rady jest to okoliczność stanowiąca przeszkodę w lokalizacji ośrodka gier w proponowanym miejscu z uwagi na zagrożenie edukacyjne młodzieży mimo formalnego zakazu uczestniczenia w grach. Tym bardziej, że na tej samej ulicy znajduje się już jeden salon gry na automatach. Powyższe kwestie, będące podstawą wydania przez organ opinii negatywnej, dotyczą lokalizacji ośrodka gier. Fakt ten kwestionuje skarżąca, polemizując ze stanowiskiem Rady, która na podstawie przytoczonych okoliczności wydała negatywną opinię o lokalizacji ośrodka gier w miejscu wskazywanym przez skarżącą. Nie neguje jednakże prawdziwości tego twierdzenia. Zdaniem Sądu orzekającego, wydana opinia dotyczy lokalizacji salonu gier, to jest to fakt wystarczający do uznania, iż wydana opinia spełnia wymogi art. 32 ust. 1 pkt 15 u.g.iz.w. Za gołosłowne uznano również zarzuty naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji. Bezspornie przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, iż władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego - zasadą zaufania do państwa (art. 2 Konstytucji RP). Zatem za zgodne z prawem należy uznać działanie organu władzy publicznej, które choć mieści się w jego prawem określonych kompetencjach i poddaje się kontroli i nadzorowi. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, powoduje powstanie obowiązku motywowania rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej i przedmiotowej sprawie został on spełniony, gdyż uchwała posiada uzasadnienie odnoszące się do lokalizacji salonu gier. Obowiązek uzasadniania uchwał jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Ponadto należy podkreślić, że obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest też elementem jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 20006 r., II OSK 410/06, Wokanda 2006, nr 11, s. 38). Sama treść uzasadnienia nie zawsze jest korzystna dla skarżącej, co nie czyni jej sprzecznej z prawem, a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Wobec powyższego Sąd na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.