III SA/Gl 1232/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kandut, Sędziowie Sędzia WSA Adam Nita, Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.), Protokolant St. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi G. N. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę. Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z [...] r. znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2, art. 268 a ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: kpa), § 6 pkt 4, § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 z późno zm., dalej: rozporządzenie), po rozpatrzeniu odwołania G.N. (strona, skarżący) od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w L. z [...] r. nr [...] cofającej mu uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, przyznanego decyzją tego organu nr [...] z [...]r., a następnie zmienioną decyzją z [...]r. w części dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia, postanowił utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższa decyzja została wydana w opisanym poniżej stanie faktycznym. Policjantowi w służbie stałej od [...] r. przyznano równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu służby lub w miejscowości pobliskiej pierwotnie w wysokości jak dla policjanta, a następnie po zawarciu przez policjanta związku małżeńskiego w wysokości przysługującej policjantowi posiadającemu członków rodziny, ponieważ ani policjant, ani członkowie jego rodziny nie posiadali prawa do lokalu mieszkalnego. W związku z zaleconą powszechną weryfikacją prawa funkcjonariuszy do lokalu mieszkalnego in natura i finansowych świadczeń pochodnych wypłacanych w [...] garnizonie Policji, Komendant Powiatowy Policji w L. decyzją nr [...] z [...]r. powołał Komisję dokonującą weryfikacji składanych wniosków o przydział lokalu mieszkalnego oraz do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zawiadomieniem z [...]r. Komendant Powiatowy Policji w L. poinformował Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wyznaczając termin do wypowiedzenia się w sprawie i złożenia wniosków. Organ pierwszej instancji decyzją z [...] r. cofnął Stronie uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego powołując art. 88 ust. 1 ustawy o Policji; prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - art. 92 ust. 1 tamże; definicję legalną członków rodziny policjanta, art. 89 ustawy pragmatycznej; normy zaludnienia § 2 i § 3 rozporządzenia MSWiA z 18.05.2005 r. w sprawie lokali mieszkalnych przeznaczonych dla policjantów oraz z rozporządzenia MSWiA z 28.06.2002 r. w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego: § 1 ust. 1 - przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu służby lub w miejscowości pobliskiej i § 6 - przesłanki cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a także przepisy o właściwości organu władnego cofnąć stronie uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak mieszkania - § 9 ust. 1 pkt 7 tego samego rozporządzenia. Organ I instancji wywiódł, że dom mieszkalny, w którym policjant wraz z rodziną mieszka, należy do M. i F.N. - rodziców policjanta. Położony jest w L. ulica [...]. W świetle ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa, długotrwałe udostępnienie lokalu do wyłącznego korzystania, kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia. Zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny), a do tego rodzaju prawa zalicza się także użyczenie. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że funkcjonariusz jest posiadaczem zależnym domu, w którym to lokalu Stronie przysługuje do wyłącznego korzystania powierzchnia mieszkalna wynosząca 34,65m2, co odpowiada 4 normom zaludnienia i spełnia normy powierzchniowe. Wobec czego przyjęto, że obecnie potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza zostały zaspokojone, a zatem nie spełnia on przesłanek do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkaniowego, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z 28.06.2002 r. w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, i na podstawie § 6 tego rozporządzenia cofnięto policjantowi uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Strona nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. W odwołaniu funkcjonariusz stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza jego prawa obywatelskie i jest dla niego krzywdząca. Okoliczności wszczęcia postępowania administracyjnego, jak i wydania decyzji naruszają jego prawa wynikające z przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego, a nadto nie uwzględniono ustawowo przysługujących mu praw do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zaskarżoną decyzją Komendant Wojewódzki Policji w K. po rozpatrzeniu sprawy stwierdził, że odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. W uzasadnieniu odwołano się do oświadczenia mieszkaniowego Strony z [...] r., w którym poinformował, że zamieszkuje wraz z żoną i dwoma synami w domu swoich rodziców w L., ulica [...].Powierzchnia tego domu wynosi 67,67 m2, z czego pokoje o powierzchni 34,65 m2 zajmuje policjant wraz z rodziną. Biorąc pod uwagę, że na mocy § 2 i § 3 rozporządzenia z 18.05.2005 r. w sprawie ... lokali mieszkalnych ... przeznaczonych dla policjantów, norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym, a zasadniczo policjantowi samotnemu przysługują 2 normy zaludnienia, zaś policjantowi posiadającemu rodzinę, po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, o którym mowa w art. 89 ustawy o Policji, można przyjąć, że zajmowane przez policjanta trzy pokoje spełniają normy przewidziane dla czteroosobowej rodziny. Sytuacja, w której rodzice policjanta pozwalają mu zamieszkiwać w swoim mieszkaniu, organy Policji, przyporządkowując ten stan faktyczny do powszechnie obowiązujących norm prawnych, nazwały umową użyczenia, bowiem prawo nie przewiduje osobnej regulacji na to, aby rodzice dostarczali dorosłym i samodzielnym dzieciom darmowego zakwaterowania ( art. 710 kc). Policjant nie podawał, że płaci czynsz swoim rodzicom, przy czym funkcjonariusz mógł ponosić wspólnie z rodzicami koszty utrzymania mieszkania, gdyż w oparciu o art. 713 kc biorący do używania ponosi zwykłe koszty utrzymania rzeczy użyczonej. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z kolei § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z 28.06.2002 r. w sprawie ... równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego precyzuje, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają wymienionych w nim lokali mieszkalnych. W kwestii tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, np. w wyroku z 18.11.2016 r., sygn. akt I OSK 3112/15. Z przepisów ustawy o Policji wynika, że fakt posiadania między innymi odpowiedniego mieszkania wyklucza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu, to oczywistym jest, że przesłanki "posiadania mieszkania" nie można łączyć jedynie z posiadaniem tytułów prawnych wymienionych w akcie wykonawczym do ustawy. W sprawie podobnie ukształtowanych uprawnień funkcjonariuszy Służby Więziennej do lokali mieszkalnych Sąd Najwyższy w wyroku z 13.12.2016 r., sygn. akt III PK 36/16, wyjaśnił, że posiadanie lokalu lub domu w rozumieniu art. 187 pkt 2 ustawy z 2010r. o Służbie Więziennej obejmuje również posiadanie na zasadzie umowy użyczenia, niezależnie od tego, czy w danym lokalu/domu zamieszkują osoby trzecie (np. rodzice/teściowie funkcjonariusza Służby Więziennej), o ile funkcjonariusz Służby Więziennej posiada lokal lub dom w zakresie odpowiadającym co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej w rozumieniu ustawy o Służbie Więziennej. Ustawa o Policji odwołuje się do "posiadania" lokalu (domu), ale pojęcia tego nie definiuje. Nie może jednak ulegać wątpliwości, że skoro "posiadanie" jest instytucją prawa cywilnego, to należy je rozumieć w sposób ukształtowany przepisami tej dziedziny prawa. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. Zgodnie z art. 336 kodeksu cywilnego posiadaczem zależnym jest ten, kto faktycznie włada rzeczą nie jako właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Zatem zajmowanie lokalu mieszkalnego na podstawie użyczenia jest także posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jako umowę użyczenia można przy tym kwalifikować również długotrwałe udostępnienie lokalu (domu) mieszkalnego do wyłącznego korzystania, zwłaszcza mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny. Do zawarcia takiej umowy zazwyczaj dochodzi w sposób dorozumiany. Dla ważności umowy użyczenia nie jest bowiem wymagane zachowanie formy pisemnej. W wyroku z 14 maja 2001 r. sygn. akt I K 1/00 Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że zastępcze formy realizacji prawa do lokalu mieszkalnego nie stanowią dodatkowego przywileju z racji jedynie posiadania statusu policjanta, a w związku z tym ich uruchomienie nie jest potrzebne w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu do niego. Z tych względów przyjąć należy, że jeżeli zajmowany na podstawie umowy użyczenia lokal odpowiada normie powierzchniowej przysługującej funkcjonariuszowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone. W konsekwencji nie spełnia on niezbędnego warunku do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 ustawy), a w następstwie tego także do zastępczych form pomocy, w tym prawa do równoważnika. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zależało od swobodnego uznania organu, lecz było jego obowiązkiem, o czym świadczy użyte w § 6 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. sformułowanie "decyzję ... wydaje się". Policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika we wszystkich sytuacjach przewidzianych w tym przepisie, a zatem w czterech przypadkach wymienionych w pkt. 1- 4 po słowach "albo", a ponadto wówczas, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny. Nie można przy tym ograniczać się wyłącznie do wykładni gramatycznej § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi. Jeżeli z przepisów ustawy o Policji wynika, że równoważnik przysługuje tylko w razie nieposiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, kiedy na skutek zmiany (ujawnienia) okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas, gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia (wyrok NSA z 18.11.2016r. sygn. akt I OSK 3112/15). Funkcjonariusz jako biorący w użyczenie część domu jednorodzinnego o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej mógł zgodnie z treścią umowy używać go w sposób określony w umowie, a jeżeli strony tego nie sprecyzowały, a władztwo policjanta nad zajmowanym domem i jego częścią było wyraźnie ograniczone, jednak zawierała się w nim możliwość spokojnego zamieszkiwania, a ta okoliczność dla rozpatrywanej sprawy jest najważniejsza, był on więc posiadaczem zależnym części domu jednorodzinnego należącego do jego rodziców W rozpatrywanej sprawie aczkolwiek, od momentu przyznania Stronie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, organowi Policji było wiadome, że funkcjonariusz mieszka w domu jednorodzinnym należącym do jego teścia, a następnie ustalił, że zajmuje w nim odpowiednią powierzchnię mieszkalną, to wobec zmiany przyjętej przez organ I instancji wykładni pojęcia "posiadanie" odpowiedniego lokalu mieszkalnego, należało uznać, że policjant przestał spełniać warunki pobierania tego świadczenia. A organ pierwszej instancji prawidłowo cofnął Stronie uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 27.03.2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 12/13, orzecznictwo organu może podlegać zmianom, o ile organ wykaże, że są ku temu uzasadnione podstawy. Wyłącznie nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 kpa. Zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza bowiem, że organ nie może zmieniać ocen prawnych - w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów - ale że nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za przedmiotową zmianą. Pomimo argumentów podnoszonych przez skarżącego, należało uznać że potrzeby mieszkaniowe Strony zostały przez nią zaspokojone we własnym zakresie, a wydana decyzja nie jest "krzywdząca", a Strona nie wskazała jakie przepisy prawa naruszyły jej prawa obywatelskie. Co prawda Strona wraz z rodziną zamieszkuje w domu mieszkalnym będącym własnością jego rodziców, jednak jak wynika z dokumentów w sprawie, pobiera równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od [...]r., a stan ten nie uległ zmianie, zaś zastosowane rozstrzygnięcie w sprawie było prawidłowe, oparte na orzecznictwie sądowym. Orzeczenia sądowe, rozstrzygając indywidualne sprawy poprzez dokonaną tam wykładnię wiąże organy administracji publicznej nie tylko w danej sprawie, ale stanowi również istotną, uwzględnianą przez te organy wskazówkę dla przyszłych spraw. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach stwierdzał, że jeżeli określony sposób rozumienia przepisu ustawy utrwalił się już w sposób oczywisty, a zwłaszcza jeśli znalazł jednoznaczny wyraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego czy Naczelnego Sądu Administracyjnego, to należy uznać, że przepis ten - w praktyce swego stosowania - nabrał takiej właśnie treści, jaką odnalazły w nim najwyższe instancje sądowe naszego kraju" (monografia pod red. Kijowski R.D., Radwanowicz -Wanczewska J., Suwaj P.J., Wincenciak M. - "Kryzys prawa administracyjnego? Tom IV. Wykładnia i stosowanie prawa administracyjnego. Rozdział 2 - "Sądowa kontrola administracji a wykładnia twórcza", autor Joanna Dziedzic, wyrok WSA w Warszawie z 27.03.2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 12/13). Co do zarzutu nie udzielenia odpowiedzi na pismo i oświadczenie kierowane do organu wydającego decyzję organ wskazał, że decyzja kończąca postępowanie została wydana [...]r., a oświadczenie i pismo zostały sporządzone [...]r., a ich wpływ do organu nastąpił [...]r. Dokumenty te zostały dołączone do akt sprawy, nie wnoszą one żadnych istotnych nowych argumentów. Z oświadczenia rodziców policjanta, jak i z jego pisma wynika, że pokoje zajmowane przez policjanta nie stanowią wyodrębnionej części budynku między innymi dlatego, że nie są zamykane na klucz, jednak w żaden sposób nie wykazano, że policjant i członkowie jego rodziny nie mogą korzystać z pozostałych pomieszczeń, które zajmują rodzice policjanta. Strona pobierała omawiane dodatkowe świadczenie finansowe od [...]r. czyli przez prawie 10 lat, a w sprawie brak jest jakichkolwiek materiałów, które świadczyłyby że Strona starała się zmienić tę sytuację, czyli nie występowała o przydział lokalu mieszkalnego, ani pomocy finansowej na uzyskanie samodzielnego lokalu. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa organ odwoławczy wydał decyzję, w której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Pismem z [...] r. Strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono całkowicie bezzasadne zastosowanie § 6 pkt 4 rozporządzenia MSWiA z 28.06.2002r. Podkreślono brak potrzeby wykładni przepisów wskazanej przez organ, gdyż prawo do równoważnika pieniężnego uzależnione jest od spełnienia jedynie dwóch przesłanek tj. pełnienia służby i braku mieszkania, a skarżący je spełnia. Zmiana linii orzeczniczej nie zmienia powyższych wymogów. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w K. wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Stanowisko strony skarżącej zawarte w skardze nie zasługiwało na uznanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., w skrócie p.p.s.a.) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tylko pod względem legalności odbywa się kontrola działania administracji publicznej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., którą utrzymano w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w L. o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej przyznanego decyzją z [...] r. Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia czy skarżący spełnia przesłanki uprawniające go do pobierania równoważnika w dacie kontroli i weryfikacji jego uprawnień, innymi słowy czy posiadanie lokalu, który nie został wymieniony w § 1 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia stanowi podstawę do cofnięcia przedmiotowego równoważnika. W kontrolowanej sprawie nie jest sporne, że skarżący zamieszkuje z rodziną w lokalu mieszkalnym znajdującym sią w budynku stanowiącym własność jego rodziców, którzy użyczyli mu go nieodpłatnie. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Stosownie zaś do § 1 ust. 1 rozporządzenia równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt. 1-6. Z kolei § 6 rozporządzenia dotyczy sytuacji kiedy cofa się uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z tym przepisem policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas zajmowanego lokalu m.in. gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust.1. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 listopada 2004 r., sygn. akt K 7/04, (publik. OTK-A 2004/10/109) stwierdził, że jak wskazuje art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, świadczenie to (równoważnik pieniężny) ma rekompensować uprawnionemu policjantowi brak lokalu mieszkalnego. Zamieszczenie tego przepisu w rozdziale ósmym tej ustawy zatytułowanym "Mieszkanie funkcjonariuszy Policji" wskazuje jasno, że przepis art. 92 ustawy o Policji pozostaje w ścisłym związku z art. 88 tej ustawy, który formułuje ogólną przesłankę, od spełnienia której zależy sama możliwość uzyskania oraz wysokość poszczególnych świadczeń pieniężnych należnych policjantom, przewidzianych w tym rozdziale. Na wysokość równoważnika określonego w art. 92 ustawy o Policji wpływa zatem liczba członków rodziny policjanta oraz ich uprawnienia wynikające z odrębnych przepisów. Zauważyć należy, że z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należą do nich nie tylko przydział lokalu (art. 90 ust. 1 ustawy o Policji), czy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94), ale także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest zatem przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, powyższe świadczenia pieniężne. Omawiany w niniejszej sprawie równoważnik pieniężny w sposób oczywisty jest więc formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, jednakże uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy. Ma on zastępczy (subsydiarny) charakter w tym sensie, że dopiero, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (jakim jest administracyjny przydział lokalu), należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Omawiany równoważnik ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji). Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w sytuacji gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, tylko wówczas, gdy posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie zapewnia przysługujące mu normy zaludnienia. Wobec niezdefiniowania pojęcia "posiadanie" na gruncie ustawy o Policji, należy je rozumieć w sposób ukształtowany ogólnymi przepisami prawa cywilnego, właściwego do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. Zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem zależnym jest ten kto włada rzeczą faktycznie nie jak właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Do tego rodzaju prawa zalicza się także użyczenie (wyrok SN z 20.11.1968 r., sygn. akt II CR 412/68, LEX nr 6418; wyrok NSA z 14 maja 2003 r., sygn. akt III SA 2180/02, LEX nr 158811). Zajmowanie lokalu na podstawie użyczenia jest więc posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, a w konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 ustawy), a w następstwie tego - również do zastępczych form pomocy, w tym i prawa do przedmiotowego równoważnika. Stanowisko takie jest prezentowane nie tylko w orzecznictwie sądów administracyjnych. W uchwale z 18 stycznia 2013 r. sygn. akt II PZP 6/12 (OSNP 2013/9-10/102, Lex 1281361) Sąd Najwyższy stwierdził, że "posiadanie lokalu mieszkalnego" wyłączające prawo do równoważnika może wynikać nie tylko z tytułów prawnych mających swe źródło w prawie rzeczowym (własność, użytkowanie wieczyste, służebność mieszkania itp.) ale też ze stosunków zobowiązaniowych, tzn. umów cywilnoprawnych - takich jak np. najem, użyczenie (por. uchwała NSA z 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77). Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 maja 2001 r. sygn. akt TK 1/00 (OTK z 2001 r. nr 4, poz. 84) podkreślił, że pomoc finansowa dla policjantów nie stanowi ich przywileju z racji bycia policjantem, lecz ma służyć im do uzyskania mieszkania w miejscu pełnienia służby. Uruchomienie takiej pomocy nie jest potrzebne w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu prawnego do niego. Powyższe rozważania mają bezpośrednie odniesienie do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy (wyroki WSA w Gliwicach z 8.02.2018 sygn. akt IV SA/GL 955/17 i z 29.001.2019r. sygn. akt III SA/Gl 1236/18, uchwała NSA z 21.04.2008 r. I OPS 3/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy czyniły ustalenia w sprawie na podstawie oświadczeń składanych przez policjanta oraz czynności własnych. Ustalenia te są niesporne a jedynie ich ocena w kontekście spełnienia przesłanek do pobierania równoważnika. Skoro więc ustalono, że skarżący jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, spełniającego kryterium przysługujących norm zaludnienia, to organ zobowiązany był wydać decyzję o cofnięciu przyznanego wcześniej równoważnika za brak lokalu mieszkalnego na podstawie § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia. Ustalając przesłanki cofnięcia uprawnienia nie można ograniczać się do wykładni gramatycznej § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi. Jeżeli bowiem z przepisów ustawy o Policji wynika, że równoważnik przysługuje tylko w razie nieposiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, kiedy na skutek zmiany (ujawnienia) okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego, a więc spełniającego normy zaludnienia lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas, gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia (wyrok NSA z 18.11.2016 r. sygn. akt I OSK 3112/15). W tym stanie rzeczy podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. nie zasługuje na uwzględnienie. Należy też podkreślić, że zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia Zwłaszcza, że równoważnik przyznawany jest policjantowi na podstawie złożonego przez niego oświadczenia i innych przedłożonych dowodów. Postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnienia, które kończy decyzja wydawana w oparciu o przepis § 6 rozporządzenia, jest postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego decyzją przyznającą równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Zatem zaskarżona decyzja nie narusza zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 § 1 kpa, tj: nierespektowania przez organ zasady trwałości decyzji administracyjnej o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Organ nie uchylił decyzji Komendanta Miejskiego Policji przyznającej równoważnik pieniężny, a jedynie badał uprawnienia strony do równoważnika na dzień orzekania w sprawie i wobec stwierdzenia, że policjant przestał spełniać warunki do otrzymywania równoważnika, cofnął to uprawnienie. Z tego powodu w niniejszym postępowaniu zasada ta nie została naruszona. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ badał uprawnienia do równoważnika na dzień orzekania w sprawie, a wobec stwierdzenia braku przesłanek uprawniających do otrzymywania równoważnika, prawidłowo cofnął wcześniej przyznane uprawnienie. Decyzja orzekająca o cofnięciu równoważnika ma charakter konstytutywny (wyrok 7 sędziów NSA z 10.12.2001 r. sygn. akt OSA 8/01, ONSA 2002/3/95). Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taką ich istotę, wywołują one skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), nie wcześniej niż od chwili ich wydania. Zatem jeżeli policjant utracił uprawnienie do równoważnika pieniężnego, to decyzja orzekająca o utracie prawa do takiego świadczenia nie prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu funkcjonariuszowi poprzednio przedmiotowego świadczenia, lecz powoduje, że decyzja ta przestaje wywoływać skutki prawne. Zasadnie też wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że tylko nieuzasadniona zmienność oceny prawnej stanowi naruszenia art. 8 kpa. Usprawiedliwia ją zmiana prowadząca do prawidłowego zastosowania przepisów i taka wystąpiła w niniejszej sprawie (wyrok WSA w Gliwicach z 1.03.2018 r., IV SA/GL 992/17). Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 8 kpa, zasady zaufania do organów państwa ani art. 9 i art. 11 tej, gdyż organ wyjaśnił stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Podsumowując należało w pełni podzielić stanowisko wyrażone w wyrok NSA z 18.11.2016 r., sygn. akt I OSK 3112/15, że po uzyskaniu aktualnych danych o sytuacji rodzinno-mieszkaniowej skarżącego danych Komendant Powiatowy Policji zobowiązany był wydać decyzję o cofnięciu skarżącemu przyznanego wcześniej równoważnika za brak lokalu. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zależało od swobodnego uznania organu, lecz było jego obowiązkiem, o czym świadczy użyte w § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. sformułowanie "decyzję...wydaje się". Policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika we wszystkich sytuacjach przewidzianych w tym przepisie, a zatem w czterech przypadkach wymienionych w pkt. 1- 4 po słowach "albo", a ponadto wówczas, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny. Nie można przy tym ograniczać się wyłącznie do wykładni gramatycznej § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi i celem jego wprowadzenia. Jeżeli z przepisów ustawy wynika, że równoważnik przysługuje tylko w przypadku, gdy funkcjonariusz nie posiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, kiedy na skutek zmiany (ujawnienia) okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas, gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Stanowisko organów orzekających, w tym zakresie odpowiada prawu. (wyrok NSA z 18.11.2016 r., sygn. akt I OSK 3112/15). Tym samym rozpoznawanej sprawie prawidłowo organ wszczął z urzędu postępowanie pomimo niezmiennej sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego od dnia przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu, wobec odmiennej interpretacji pojęcia "posiadanie odpowiedniego lokalu mieszkalnego", wymienionego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. § 6 rozporządzenia okazał się niezasadny, jak zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej. Nie można też zgodzić się ze skarżącym, iż spełnia przesłanki uzyskania równoważnika pieniężnego. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.