III SA/Gl 1247/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi G. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę. Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach decyzją z [...] r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania G. J. (dalej: skarżącego, Policjanta) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w L. z [...] r. nr [...], cofającą uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, przyznane decyzją z [...] r. nr [...] przez Komendanta Rejonowego Policji w L. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2, art. 268 a ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej K.p.a.), § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.). Z akt administracyjnych wynika, że skarżącemu - Policjantowi w służbie stałej, przyznano równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu służby lub w miejscowości pobliskiej, który pobiera od [...] r. W związku z zaleconą powszechną weryfikacją prawa funkcjonariuszy do lokalu mieszkalnego in natura i finansowych świadczeń pochodnych wypłacanych w śląskim garnizonie Policji, zawiadomieniem z [...] r., organ pierwszoinstancyjny poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz zaprosił do czynnego w nim udziału, wyznaczając na to termin 7 dni od dnia doręczenia pisma. Następnie decyzją z [...] r. nr [...], organ cofnął skarżącemu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wywiódł, że lokal mieszkalny, w którym Policjant zamieszkuje wraz z żoną, należy do jego teścia i usytuowany jest w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby. Zdaniem organu w świetle ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa, długotrwałe udostępnienie lokalu do wyłącznego korzystania, kwalifikuje taki stosunek prawny jako umowę użyczenia. Zgodnie zaś z art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Organ dodał, że posiadanie przedstawia się jako stan faktyczny określonego władztwa nad rzeczą i w takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne, a do tego rodzaju prawa zalicza się także użyczenie. W związku z powyższym organ uznał, że funkcjonariusz jest posiadaczem zależnym lokalu, w którym przysługuje mu do wyłącznego korzystania powierzchnia mieszkalna wynosząca 38 m2, co odpowiada również 5 normom zaludnienia i spełnia przysługujące normy powierzchniowe. Wobec czego przyjęto, że na chwilę obecną potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza zostały zaspokojone, a zatem nie spełnia on przesłanek do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkaniowego, czyli przestał spełniać warunki przyznania świadczenia, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA w sprawie ... równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i na podstawie § 6 tego rozporządzenia cofnięto policjantowi uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W odwołaniu od tej decyzji Policjant, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, stwierdził, że decyzja narusza jego prawa obywatelskie i jest krzywdząca. Następnie zarzucił, że okoliczności wszczęcia postępowania administracyjnego, jak i wydania decyzji naruszają jego prawa wynikające z przepisów K.p.a; decyzja nie uwzględnia ustawowo przysługujących mu praw do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej i wydana została bez wskazania podstawy prawnej; nie umożliwiono mu zapoznania się z zebranym materiałem w sprawie. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności przywołał ustalenia faktyczne, które są niesporne i wskazują w ocenie organu na brak przesłanek uprawniających skarżącego do dalszego pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W oświadczeniu mieszkaniowym z 16 lutego 2017 r. skarżący wskazał, że wraz z żoną zajmuje lokal mieszkalny usytuowany w domu, którego właścicielem jest jego teść. W domu tym zajmuje wraz z żoną dwa pokoje o powierzchni 38 m. Biorąc pod uwagę, że na mocy § 2 i § 3 rozporządzenia z 18.05.2005 r. w sprawie ... lokali mieszkalnych ... przeznaczonych dla policjantów, norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym, a zasadniczo policjantowi samotnemu przysługują 2 normy zaludnienia, zaś policjantowi posiadającemu rodzinę - po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, o którym mowa w art. 89 ustawy o Policji, można przyjąć, że zajmowany przez Policjanta lokal spełnia normy przewidziane dla dwuosobowej rodziny. Następnie organ wskazał, że sytuacja, w której teść Policjanta pozwala mu zamieszkiwać w swoim mieszkaniu, wypełnia znamiona umowy użyczenia. Zgodnie z art. 710 K.c. przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. A zatem tytułem prawnym, jaki posiadał Policjant do przedmiotowego mieszkania, była umową użyczenia, a możliwość dysponowania nim przez skarżącego ograniczała się do jego używania, czyli zamieszkiwania w nim. (Jeżeli umowa użyczenia nie określa sposobu używania rzeczy, biorący może rzeczy używać w sposób odpowiadający jej właściwościom i przeznaczeniu - art. 712 § 1 kc.). Następnie organ przywołał regulacje prawne określające warunki dotyczące przyznawania równoważnika. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z kolei § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28.06.2002 r. w sprawie ... równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego precyzuje, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają wymienionych w nim lokali mieszkalnych. Organ wskazał, że w kwestii zawężenia ustawowego pojęcia posiadania lokalu mieszkalnego / domu jednorodzinnego z art. 92 ust. 1 ustawy pragmatycznej jedynie do posiadania ukształtowanego przez tytuły prawne wymienione w § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28.06.2002 r. w sprawie ... równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego MSWiA, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, np. w wyroku z 18.11.2016 r. sygn. akt I OSK 3112/15, Sąd Najwyższy w wyroku z 13.12.2016 r. sygn. akt III PK 36/16 i stwierdził, iż w świetle tego orzecznictwa skarżącemu Policjantowi nie przysługuje prawo do przedmiotowego świadczenia. Przypomniał też, że w chwili przyznawania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, Policjant wymogi, gdyż zapis z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji interpretowano odmiennie niż obecnie. Organ zauważył też, że rozumienie słowa "posiadanie" użytego w policyjnych przepisach związanych z mieszkaniami funkcjonariuszy ukształtowane zostało przez orzecznictwo sądowe. Jako przykład organ powołał wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 151/10, gdzie Sąd zauważył, że ani ustawa o Policji ani przepisy wykonawcze nie definiują pojęcia "posiadanie" lokalu mieszkalnego lub domu, dlatego też przyjmuje się, iż trzeba je rozumieć w szerokim znaczeniu. Będzie nim zarówno posiadanie określone przez przepisy art. 336 i nast. K.c., a więc faktyczne władanie samoistne (właściciel) lub zależne (użytkownik, najemca) lub z tytułu innego prawa, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą. Pod pojęciem "posiadanie" w rozumieniu omawianych przepisów pragmatycznych należy rozumieć wszelkie formy własności, bądź współwłasności. Posiadaczem jest także współposiadacz, który wykonuje (niekonieczne zgodne z prawem własności) faktyczne władztwo nad rzeczą wspólnie z innymi osobami i jest uprawniony do korzystania z rzeczy wspólnej, niezależnie od prawa własności." Organ przywołał również treść uchwały z 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99, w której Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż pomoc finansowa dla policjanta, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 tej ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Za takim rozumieniem przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji przemawia sama istota prawa policjanta do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 tej ustawy. Celem tego przepisu jest to, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie przywilejem jako takim, związane jest prawo, o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji. Oznacza to, że jeżeli policjant ma odpowiednie mieszkanie w miejscowości, w której pełni służbę, lub miejscowości pobliskiej, to cel przepisu jest osiągnięty, a wobec tego nie powstaje prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Zdaniem organu odwoławczego nie powstają wówczas również uprawnienia zastępujące przydział lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Policji, w tym równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Odnosząc przywołane orzecznictwo do rozpoznawanej sprawy organ zauważył, że Policjant przestał spełniać warunki pobierania przedmiotowego świadczenia. A zatem zasadnym było cofnięcie mu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Odpowiadając na zarzuty odwołania organ wyjaśnił, że Policjant w zawiadomieniu z [...] r. organu pierwszoinstancyjnego, z powołaniem się na art. 10 § 1 K.p.a., został pouczony o możliwości zapoznania się dokumentacją sprawy oraz o możliwości składania wniosków i uwag w przedmiotowej sprawie w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego pisma, z zastrzeżeniem że brak odpowiedzi spowoduje wydanie decyzji w oparciu o dotychczas zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Zawiadomienie to skarżący odebrał [...] r. Pomimo więc zaproszenia do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, do dnia wydania decyzji w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał żadnej inicjatywy dowodowej, ani nie zapoznał się z aktami sprawy. W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego Policjant wniósł o uchylenie decyzji drugoinstancyjnej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że zaskarżona decyzja jest niezasadna i została wydana bez podstawy prawnej. Nie istnieją żadne przesłanki do zastosowania powołanego w podstawie prawnej przepis § 6 pkt 4 rozporządzenia MSWiA w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podał, iż dokonana w uzasadnieniu decyzji wykładnia przepisów dotyczących równoważnika pieniężnego jest bezprzedmiotowa, gdyż wskazane przepisy są jasne i logiczne i nie ma potrzeby dokonywania innej wykładni niż literalna. Policjant spełnia nadal wszystkie przesłanki warunkujące mu otrzymanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zmieniła się linia orzecznictwa nie może stanowić podstawy orzekania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., w skrócie p.p.s.a.) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tylko pod względem legalności odbywa się kontrola działania administracji publicznej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach, utrzymująca w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, cofającą równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, przyznany decyzją tego organu z [...] r. Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia czy skarżący spełnia przesłanki uprawniające go do pobierania równoważnika w dacie kontroli i weryfikacji jego uprawnień, innymi słowy czy posiadanie lokalu, który nie został wymieniony w § 1 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia stanowi podstawę do cofnięcia przedmiotowego równoważnika. W kontrolowanej sprawie nie jest sporne, że skarżący samodzielnie zamieszkuje z rodziną w lokalu mieszkalnym znajdującym sią w budynku stanowiącym własność jego teścia, który użyczył mu go nieodpłatnie. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Stosownie zaś do § 1 ust. 1 rozporządzenia równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt. 1-6. Z kolei § 6 rozporządzenia dotyczy sytuacji kiedy cofa się uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z tym przepisem policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas zajmowanego lokalu m.in. gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust.1. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 listopada 2004 r. sygn. akt K 7/04, (publik. OTK-A 2004/10/109) stwierdził, że jak wskazuje art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, świadczenie to (równoważnik pieniężny) ma rekompensować uprawnionemu policjantowi brak lokalu mieszkalnego. Zamieszczenie tego przepisu w rozdziale ósmym tej ustawy zatytułowanym "Mieszkanie funkcjonariuszy Policji" wskazuje jasno, że przepis art. 92 ustawy o Policji pozostaje w ścisłym związku z art. 88 tej ustawy, który formułuje ogólną przesłankę, od spełnienia której zależy sama możliwość uzyskania oraz wysokość poszczególnych świadczeń pieniężnych należnych policjantom, przewidzianych w tym rozdziale. Na wysokość równoważnika określonego w art. 92 ustawy o Policji wpływa zatem liczba członków rodziny policjanta oraz ich uprawnienia wynikające z odrębnych przepisów. Zauważyć należy, iż z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należą do nich nie tylko przydział lokalu (art. 90 ust. 1 ustawy o Policji), czy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94), ale także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest zatem przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, powyższe świadczenia pieniężne. Omawiany w niniejszej sprawie równoważnik pieniężny w sposób oczywisty jest więc formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, jednakże uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy. Ma on zastępczy (subsydiarny) charakter w tym sensie, że dopiero, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (jakim jest administracyjny przydział lokalu), należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Omawiany równoważnik ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji). Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w sytuacji gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, tylko wówczas, gdy posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie zapewnia przysługujące mu normy zaludnienia. Wobec niezdefiniowania pojęcia "posiadanie" na gruncie ustawy o Policji, należy je rozumieć w sposób ukształtowany ogólnymi przepisami prawa cywilnego, właściwego do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. Zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem zależnym jest ten kto włada rzeczą faktycznie nie jak właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Do tego rodzaju prawa zalicza się także użyczenie (por.: wyrok SN z 20.11.1968 r., sygn. akt II CR 412/68, zbiór LEX nr 6418; wyrok NSA z 14 maja 2003 r., sygn. akt III SA 2180/02, zbiór LEX nr 158811). Zajmowanie lokalu na podstawie użyczenia jest więc posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, a w konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 cyt. ustawy), a w następstwie tego - również do zastępczych form pomocy, w tym i prawa do przedmiotowego równoważnika. Słusznie wskazał organ w zaskarżonej decyzji, że stanowisko takie jest prezentowane nie tylko w orzecznictwie sądów administracyjnych. W uchwale z 18 stycznia 2013 r. sygn. akt II PZP 6/12 (OSNP 2013/9-10/102, Lex 1281361) Sąd Najwyższy stwierdził, że "posiadanie lokalu mieszkalnego" wyłączające prawo do równoważnika może wynikać nie tylko z tytułów prawnych mających swe źródło w prawie rzeczowym (własność, użytkowanie wieczyste, służebność mieszkania itp.) ale też ze stosunków zobowiązaniowych, tzn. umów cywilnoprawnych - takich jak np. najem, użyczenie (por. uchwała NSA z 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77). Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 maja 2001 r. sygn. akt TK 1/00 (OTK z 2001 r. nr 4, poz. 84) podkreślił, że pomoc finansowa dla policjantów nie stanowi ich przywileju z racji bycia policjantem, lecz ma służyć im do uzyskania mieszkania w miejscu pełnienia służby. Uruchomienie takiej pomocy nie jest potrzebne w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu prawnego do niego. Powyższe rozważania mają bezpośrednie odniesienie do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy (zobacz wyrok WSA w Gliwicach z 8.02.2018 sygn. akt IV SA/GL 955/17, uchwała NSA z 21.04.2008 r. I OPS 3/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc te spostrzeżenia na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać przyjdzie, że organy ustaliły stan faktyczny na podstawie oświadczeń składanych przez Policjanta oraz czynności własnych. Ustalenia te są niesporne. Sporna jest jedynie ich ocena w kontekście spełnienia przesłanek do pobierania równoważnika. Skoro więc ustalono, że skarżący jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, spełniającego kryterium przysługujących norm zaludnienia, to organ zobowiązany był wydać decyzję o cofnięciu przyznanego wcześniej równoważnika za brak lokalu mieszkalnego na podstawie § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia. Ustalając przesłanki cofnięcia uprawnienia nie można ograniczać się do wykładni gramatycznej § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi. Jeżeli bowiem z przepisów ustawy o Policji wynika, że równoważnik przysługuje tylko w razie nieposiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, kiedy na skutek zmiany (ujawnienia) okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego, a więc spełniającego normy zaludnienia lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas, gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia (tak też NSA w wyroku z 18.11.2016 r. sygn. akt I OSK 3112/15). W tym stanie rzeczy podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Należy też podkreślić, że zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia Zwłaszcza, że równoważnik przyznawany jest policjantowi na podstawie złożonego przez niego oświadczenia i innych przedłożonych dowodów. Słusznie też zaakcentował organ w odpowiedzi na skargę, że skarżący pobiera równoważnik za brak lokalu mieszkalnego od [...] r. czyli ponad 21 lat. Z dokumentów wynika, że brak jest jakichkolwiek materiałów, które świadczyłyby, że Policjant starał się zmienić tę sytuację, czyli nie występował o przydział lokalu mieszkalnego, ani pomocy finansowej na uzyskanie samodzielnego lokalu. Zdaniem organu oznacza to, że funkcjonariusz zadowolony jest ze swojej sytuacji mieszkaniowej, tym bardziej, że pobiera dodatkowo świadczenie finansowe - równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Zauważyć też przyjdzie, że nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostaje okoliczność, że skarżący wykonuje zawód zaufania publicznego a wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł 14 maja 2001 r. czyli przed złożonym przez skarżącego wnioskiem o przyznanie równoważnika. Postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnienia, które kończy decyzja wydawana w oparciu o przepis § 6 rozporządzenia, jest postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego decyzją przyznającą równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Zatem zaskarżona decyzja nie narusza zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 § 1 kpa, tj: nierespektowania przez organ zasady trwałości decyzji administracyjnej o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Organ nie uchylił decyzji Komendanta Powiatowego Policji z [...] r. przyznającej równoważnik pieniężny, a jedynie badał uprawnienia strony do równoważnika na dzień orzekania w sprawie i wobec stwierdzenia, że policjant przestał spełniać warunki do otrzymywania równoważnika, cofnął to uprawnienie. Z tego powodu w niniejszym postępowaniu zasada ta nie została naruszona. Organ badał uprawnienia do równoważnika na dzień orzekania w sprawie, a wobec stwierdzenia braku przesłanek uprawniających do otrzymywania równoważnika, prawidłowo cofnął wcześniej przyznane uprawnienie. Decyzja orzekająca o cofnięciu przedmiotowego równoważnika ma charakter konstytutywny (por. wyrok 7 sędziów NSA z 10.12.2001 r. sygn. akt OSA 8/01, ONSA 2002/3/95). Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taką ich istotę, wywołują one skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), nie wcześniej niż od chwili ich wydania. Zatem jeżeli policjant utracił uprawnienie do równoważnika pieniężnego, to decyzja orzekająca o utracie prawa do takiego świadczenia nie prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu funkcjonariuszowi poprzednio przedmiotowego świadczenia, lecz powoduje, że decyzja ta przestaje wywoływać skutki prawne. Zasadnie też wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że tylko nieuzasadniona zmienność oceny prawnej stanowi naruszenia art. 8 K.p.a. Usprawiedliwia ją zmiana prowadząca do prawidłowego zastosowania przepisów i taka wystąpiła w niniejszej sprawie (zobacz wyrok WSA w Gliwicach z 1.03.2018 r., IV SA/Gl 992/17 czy IV SA/Gl 1011/17 publ.: orzeczenie.nsa.gov.pl). Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 8 K.p.a., zasady zaufania do organów państwa ani art. 9 i art. 11 tej ustawy, gdyż organ wyjaśnił stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Podsumowując należy stwierdzić, że Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 18.11.2016 r., I OSK 3112/15, że po uzyskaniu aktualnych danych o sytuacji rodzinno-mieszkaniowej skarżącego danych Komendant Miejski Policji zobowiązany był wydać decyzję o cofnięciu skarżącemu przyznanego wcześniej równoważnika za brak lokalu. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zależało od swobodnego uznania organu, lecz było jego obowiązkiem, o czym świadczy użyte w § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. sformułowanie "decyzję...wydaje się". Policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika we wszystkich sytuacjach przewidzianych w tym przepisie, a zatem w czterech przypadkach wymienionych w pkt. 1- 4 po słowach "albo", a ponadto wówczas, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny. Nie można przy tym ograniczać się wyłącznie do wykładni gramatycznej § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi i celem jego wprowadzenia. Jeżeli z przepisów ustawy wynika, że równoważnik przysługuje tylko w przypadku, gdy funkcjonariusz nie posiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, kiedy na skutek zmiany (ujawnienia) okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas, gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Stanowisko organów orzekających, w tym zakresie odpowiada prawu. (por. wyrok NSA z 18.11.2016 r., I OSK 3112/15). Tym samym rozpoznawanej sprawie prawidłowo organ wszczął z urzędu postępowanie pomimo niezmiennej sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego od dnia przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu, wobec odmiennej interpretacji pojęcia "posiadanie odpowiedniego lokalu mieszkalnego", wymienionego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego okazał się bezzasadny. Zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny, spójny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wyczerpująco opisuje podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia, czyli spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Organ prawidłowo przywołał w sentencji decyzji przepisy prawne i przytoczył ich treść w uzasadnieniu. Zasadnie też przywołał § 6 rozporządzenia, gdyż skarżący nie spełnia przesłanek uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Nie dopuścił się też naruszenia przepisów prawa materialnego, które prawidłowo zastosował. Zarówno w trakcie postępowania jak i w uzasadnieniu decyzji organy obu instancji wyjaśniły stronie przesłanki, którymi się kierowały przy załatwianiu sprawy. Nie doszło zatem do naruszenia art. 9 i 11 K.p.a. Słusznie też wskazał organ, że wyłącznie nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 K.p.a. Zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza, że organ nie może zmieniać ocen prawnych - w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów - ale że nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za przedmiotową zmianą. Policjantowi zapewniono też prawo do czynnego uczestnictwa w trwającym postępowaniu administracyjnym. W trakcie postępowania mógł składać wnioski dowodowe i zapoznawać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.