III SA/Gl 1259/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kandut, Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant Specjalista Anna Wandoch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę. Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach decyzją z [...] r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania D. S., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. z [...] r. nr [...], odmawiającą przyznania równoważnik pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2, art. 268 a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej K.p.a, art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), art. 97 ust. 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1782, ze zm.), § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm., zwanego dalej rozp. MSWiA). Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania oraz argumentację prawną organ wyjaśnił, że Policjantowi w służbie stałej D. S., przyznany został równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości stawki obowiązującej dla policjanta posiadającego członków rodziny decyzją Komendanta Miejskiego Policji w B. z [...] r. nr [...]. Decyzją tego samego organu z [...] r. cofnięto uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Oświadczeniem mieszkaniowym z [...] r. D. S. zawiadomił o narodzinach drugiego syna N. i wniósł o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jednocześnie poinformował, że wraz oboma synami nadal zamieszkuje w T. przy ul. [...] na podstawie użyczenia w lokalu mieszkalnym należącym do osoby obcej A. S. Decyzją nr [...] z [...] r. Komendant Miejski Policji w B. odmówił wnioskodawcy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że skarżący jest zameldowany na pobyt stały/zamieszkuje wraz z dwójką dzieci oraz osobą obcą w T. przy ul. [...], w lokalu do którego tytuł prawny posiada osoba obca. Organ dodał, że świetle ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa, długotrwałe udostępnianie części budynku do wyłącznego korzystania kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia. Zgodnie z art. 336 Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U.2018.1025 t.j.) – dalej kc, posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określonego władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Zatem posiadanie przedstawia się jako stan faktyczny określonego władztwa nad rzeczą. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. Do tego rodzaju prawa zalicza się także użyczenie. Organ uznał, że funkcjonariusz jest posiadaczem zależnym lokalu przy ul. [...] w T. oraz, że na chwilę obecną potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza zostały zaspokojone, a zatem nie spełnia on przesłanek do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu. D. S. nie zgodził się z takim rozstrzygnięciem i odwołanie od powyższej decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w B. Odwołujący, w uzasadnieniu odwołania stwierdził, że spełnia przesłanki do przyznania mu przedmiotowego równoważnika. Wskazał, że mimo iż lokal, w którym zamieszkuje wraz z rodziną, spełnia normy zaludnienia, nie jest on jego własnością. Ani skarżący, ani jego dwaj synowie nie posiadają żadnych praw do zajmowanego lokalu, którego właścicielem jest w świetle prawa osoba dla niego obca. Nie ma on prawa ani zgody na rozporządzanie przedmiotowym lokalem, który w świetle obowiązujących przepisów jest cudzym mieniem. W związku z czym w jego mniemaniu argumentacja, że jest posiadaczem zależnym, jest nadinterpretacją przepisów. Jego zdaniem, nie spełnia on żadnego z wymienionych w przytoczonym dokumencie warunków, ponieważ nie posiada praw do jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego oraz nie jest właścicielem czy dysponentem takiego lokalu. W związku z powyższym, w opinii odwołującego, wydana decyzja jest krzywdząca, gdyż narusza jego interes osobisty, gdyż stawia go na równi z osobami, które posiadają własnościowy lokal mieszkalny lub stałe prawa do takiego lokalu. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ drugoinstancyjny w uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że D. S. wraz z rodziną (dwóch synów i partnerka życiowa, ich matka) zajmują odpowiedni (zgodny z normami zaludnienia dla 4 osób) lokal mieszkalny, który znajduje się w miejscowości pobliskiej – T. w stosunku do miejsca pełnienia przez niego służby – B. Dodał, że skarżący również nie kwestionuje, że zajmuje ten lokal na podstawie ustnej lub dorozumianej umowy użyczenia z właścicielką mieszkania - swoją konkubiną, jak to jest zazwyczaj pomiędzy osobami będącymi we wspólnym pożyciu. Natomiast kwestią sporną pomiędzy odwołującym a organami Policji obu instancji jest kwestia, czy posiadanie zależne na podstawie umowy użyczenia mieszkania/domu w miejscu pełnienia przez policjanta służby lub w miejscowości pobliskiej może wykluczyć przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego lub stanowić przesłankę do cofnięcia tego uprawnienia. Następnie organ drugiej instancji podkreślił, że żaden przepis prawny nie definiuje, czym jest tytuł prawny do lokalu, jednak ani w orzecznictwie, ani w doktrynie nie ma co do tego sporów. Wskazał, że tytuł prawny do lokalu to podstawa prawna uprawnienia danej osoby do korzystania z danego lokalu. W zależności od rodzaju tytułu prawnego, jaki przysługuje określonej osobie do konkretnego lokalu, jej uprawnienia mogą być szerokie (najszersze są właścicielskie) lub ograniczone. Każdy komu przysługuje tytuł prawny do lokalu może z niego korzystać, czyli posiadać go i używać, ale już nie każdy może pobierać z lokalu pożytki (np. czynsz) czy rozporządzać nim (np. sprzedać, przekazać w testamencie). Jednak dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjanta nie jest konieczna możliwość rozporządzania rzeczą - lokalem/domem. wystarczy, że może on korzystać z rzeczy, używać jej do zamieszkiwania. Organ stwierdził, że D. S. od lat używa mieszkania w T. przy ul. [...], zaspakajając w ten sposób swoje i najbliższych potrzeby mieszkaniowe. Równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się: nie tylko w sytuacjach wprost wymienionych w § 1 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28.06.2002 r. w sprawie ... równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ale także w przypadkach posiadania lokalu/domu opisanych w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia oraz w innych okolicznościach zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjantów, np. posiadania zależnego na podstawie użyczenia, użytkowania lub służebności mieszkania. Ustosunkowując się do tego, że D. S., że nie ma prawa ani zgody na rozporządzanie zajmowanym lokalem mieszkalnym, który w świetle obowiązujących przepisów jest cudzym mieniem oraz ani on, ani jego synowie nie posiadają żadnych praw do zajmowanego lokalu, którego właścicielem jest osoba w świetle prawa dla niego obca, organ wskazał, że w kwestii wspólnych z właścicielką mieszkania dzieci na niej jako na rodzicu ciąży ustawowy obowiązek zapewnienia małoletnim mieszkania. A dopóki konkubinat trwa, umowa użyczenia lokalu nie została policjantowi wypowiedziana i nie wyprowadził się, jego bieżące potrzeby mieszkaniowe są zaspokojone. Dodatkowo wskazał, że na mocy art. 336 kc. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Odnośnie zaś stosowania cywilnoprawnego rozumienia pojęcia posiadania lokalu mieszkalnego na gruncie art. 92 ustawy o Policji wielokrotnie wypowiedziało się orzecznictwo. Organ odwoławczy dodał, że D. S. jako biorący w użyczenie lokal mieszkalny (organ odwoławczy uznaje, że każdy z jego mieszkańców korzysta z całości mieszkania) o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej może zgodnie z treścią umowy używać go w sposób określony w umowie, a jeżeli strony tego nie sprecyzowały, to w sposób odpowiadający właściwościom rzeczy i jej przeznaczeniu (do mieszkania), ale np. bez zgody użyczającego nie wolno mu oddać rzeczy użyczonej osobie trzeciej do używania, władztwo policjanta nad przedmiotowym lokalem jest więc wyraźnie ograniczone, jednak zawiera się w nim możliwość spokojnego zamieszkiwania, a ta okoliczność dla rozpatrywanej sprawy jest najważniejsza. Aby móc w mieszkaniu lub domu / jego części zamieszkać, trzeba wejść w jego posiadanie, bez wątpienia, zdaniem organu, D. S. jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego należącego do jego partnerki życiowej, w którym wraz z synami zamieszkuje. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszoinstancyjny prawidłowo odmówił funkcjonariuszowi uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego gdyż nie spełnia warunków pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.. W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego Policjant wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji. Skarżący stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego: prawdy obiektywnej, udzielania informacji okolicznościach faktycznych i prawnych będących przedmiotem postępowania, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony, wyjaśniania stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Skarżący uważa, że jego sprawę organ winien rozpatrzyć w oparciu o określone przepisy prawa, a nie dowolną interpretację i swobodne uznanie, czy należy mu przyznać równoważnik. Stwierdził, iż biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny, przeważa jego pogląd, że nie zostały spełnione przesłanki wskazane w rozporządzeniu, uzasadniające nieprzyznanie mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Decyzję o nieprzyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydaje się, jeżeli policjant spełnia warunki, o których mowa w § 1 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zaznaczył, że w jego sprawie nie zaistniała żadna z wymienionych wyżej przesłanek, a ponadto rozporządzenie dokładnie określa, kogo należy uznać za posiadacza lokalu mieszkalnego i przytoczył w całości treść § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący wskazał, że organ administracji, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygniecie i zadecyduje, w jakim zakresie uczynił użytek ze swoich uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny sprawy w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Skarżący uważa, że każdemu policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. A zgodnie z przytoczonym wyżej przepisem ani on, ani członkowie jego rodziny, nie są posiadaczami lokalu mieszkalnego. Skarżący uważa, iż w sprawie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, lecz powołane wyżej przepisy prawa materialnego. Ustawa o Policji odsyła do rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, które wskazuje m.in. komu i w jakich okolicznościach przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Gdyby wolą ustawodawcy było odesłanie do Kodeksu cywilnego, wówczas nie regulowałby powyższego przepisu w wyżej opisany sposób lub wyraźnie wskazał na odesłanie. Natomiast w wyżej wymienionym rozporządzeniu wskazano, kto jest posiadaczem lokalu mieszkalnego, któremu nie przysługuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący zarzucił, że organ arbitralnie i gołosłownie przyjął, że posiada on umowę użyczenia, nie wyjaśnił i nie zażądał nawet takich wyjaśnień czy dowodów, jakie ponosi koszty oraz wydatki na media. Jeżeli organ nie ma dowodów na rodzaj umowy, to nie może przyjmować, że on włada nieruchomością jako posiadacz zależny, jak właściciel. Dalej stwierdził, że nie jest usatysfakcjonowany 11-stronicowym poglądem organu II instancji, gdyż nie usunął wskazanych w jego odwołaniu wątpliwości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016.1066 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z powyższymi kryteriami należało uznać, że nie narusza ona prawa, zatem że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] r. nr [...] r., stanowią przepisy art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. 2013. 1130 ze zm.), dalej rozporządzenie. W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że decyzją Komendanta Miejskiego Policji w B. z [...] r. nr [...] przyznany został równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości stawki obowiązującej dla policjanta posiadającego członków rodziny. Decyzją tego samego organu z [...] r. cofnięto uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Oświadczeniem mieszkaniowym z [...] r. D. S. zawiadomił o narodzinach drugiego syna N. i wniósł o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją nr [...] z [...] r. Komendant Miejski Policji w B. odmówił wnioskodawcy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Organ odwoławczy decyzją z [...] r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie stwierdził, aby Komendant Wojewódzki Policji utrzymując w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. dnia [...] r. naruszył przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, czy też przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie istota sprawy sprowadza się do oceny, czy skarżącemu przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stosownie do treści art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067, z późn. zm.), policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast w myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W orzecznictwie przyjmuje się, że celem równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu lokalu bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy. Przedmiotowy równoważnik ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez policjanta koszty wynajmu lokalu, którego nie może mu zapewnić podmiot zatrudniający (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 223/08 dostępne na stronie internetowej: http//www.cbois.nsa.gov.pl). Szczegółowe kwestie związane z równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 z późn. zm.); powoływane dalej jako "rozporządzenie". Stosownie do przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, nie posiadają: 1. lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej; 2. spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu; 3. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego; 4. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od ustalonej przez gminę – dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. 5. domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji; 6. tymczasowej kwatery. W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, że skarżacy wraz z dwoma synami używa mieszkania w T. przy ul. [...] należącego do A. S. - matki jego synów, z którą wspólnie z synami mieszka. Zajmują odpowiedni (zgodny z normami zaludnienia dla 4 osób) lokal mieszkalny, który znajduje się w miejscowości pobliskiej – T. w stosunku do miejsca pełnienia przez skarżącego służby – B. W ocenie Sądu, organ zasadnie przyjął, że skarżący zajmuje lokal na podstawie użyczenia, tj. umowy uregulowanej w art. 710 K.c., w myśl którego przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Tego, że omawiana umowa pomiędzy skarżącym a jego matką ma charakter nieodpłatny, nie zmienia okoliczność pokrywania przez skarżącego kosztów związanych z użytkowaniem lokalu mieszkalnego. Chodzi tu bez wątpienia o koszty w postaci czynszu i opłat eksploatacyjnych (np. media, wywóz śmieci), które uiszczane są na rzecz innych podmiotów, a nie na rzecz właścicieli lokalu. Definicję posiadacza zawiera z kolei przepis art. 336 K.c., zgodnie z którym posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Przepis powyższy wyróżnia dwa rodzaje posiadania: posiadanie samoistne i posiadanie zależne. Posiadaczem samoistnym rzeczy jest ten, kto nią włada jak właściciel, wyrażając tym samym wolę wykonywania w stosunku do niej prawa własności. Posiadaczem zależnym natomiast jest ten, kto włada rzeczą w zakresie innego prawa niż prawo własności, na przykład użytkowania (art. 252 K.c.), zastawu (art. 306 K.c.), najmu (art. 659 K.c.), dzierżawy (art. 693 K.c.). Nie rości więc on sobie do rzeczy prawa własności, lecz zachowuje się tak, jak uprawniony z innego prawa, oprócz wyżej wymienionych może to być też użyczenie (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 20 listopada 1968 r., sygn. akt II CR 412/68, Lex nr 6418, orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 18 czerwca 1975 r., sygn. akt II CR 238/75, OSP 1976, z. 7-8, poz. 150). Skoro więc organy Policji ustaliły, że skarżący jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, spełniającego kryterium przysługujących norm zaludnienia, w świetle art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, zaistniała podstawa do odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ponadto trzeba zauważyć, że powołane rozporządzenie zmienia istotę regulacji przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w ten sposób, iż wprowadza enumeratywnie wymienione formy posiadania, nie przewidując użyczenia. Również z tego powodu, mając na względzie hierarchię aktów prawnych, przepisy ustawowe powinny mieć pierwszeństwo w stosowaniu przed przepisami aktów wykonawczych. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że kontrolowane decyzje odpowiadają prawu. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów postępowania, a także dokonał prawidłowej wykładni art. 92 ust. 1 ustawy o Policji mającego zastosowanie wobec ustalonych okoliczności faktycznych sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.