III SA/Gl 1264/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2022 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia 13 sierpnia 2021 r. nr OR12-2021-187 w przedmiocie płatności obszarowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. z dnia 18 maja 2021 r. nr [...]; 2) zasądza od Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie na rzecz strony skarżącej 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 13 sierpnia 2021 r., nr OR12-2021-187, Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie (dalej: organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 735 z późn. zm., dalej: k.p.a.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 1505), art. 7, art. 8 oraz art. 24 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 1341), po rozpatrzeniu odwołania T. K. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. (dalej: organ I instancji) z 18 maja 2021 r., nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020. Rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 27 maja 2020 r., skarżący zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. o przyznanie na rok 2020 jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej. Wnioskodawca zadeklarował 14 działek ewidencyjnych zlokalizowanych w woj. [...], powiat [...], gmina [...], obręb [...] o łącznej powierzchni 19,53 ha. Wniosek obejmował oświadczenie o powierzchni obszarów proekologicznych. Wniosek został poddany kontroli administracyjnej, w wyniku której organ stwierdził, że sześć spośród zadeklarowanych działek o numerach: [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...], znajduje się w Rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz, że nie została na nie zawarta umowa dzierżawy. W odpowiedzi na wezwanie organu o złożenie wyjaśnień w tym zakresie, skarżący pismem z 11 marca 2021 r. poinformował, że działki te nabył przez zasiedzenie, stąd nie mogą być przedmiotem dzierżawy, przy czym nie przedstawił dowodów potwierdzających ten fakt. Decyzją z 18 maja 2021 r., organ I instancji przyznał skarżącemu płatności jedynie do niespornej powierzchni zadeklarowanych działek. tj. JPO i płatność za zazielenianie do 7,36 ha oraz płatność redystrybucyjną do pow. 4,36 ha. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wykluczył z płatności 6 spośród zadeklarowanych działek, które wchodzą w skład ZWRSP, z powodu braku tytułu prawnego wnioskodawcy do tych działek, bez nakładania sankcji za przedeklarowanie. Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie, skarżący wniósł odwołanie. Podniósł w nim, że jest współwłaścicielem deklarowanych działek, a ponadto nabył przez zasiedzenie udziały w prawie własności ponad udziały, stanowiące współwłasność ze Skarbem Państwa. Nie mógł zatem zawrzeć umowy dzierżawy działek, których jest właścicielem. Zaskarżoną decyzją, wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania, organ odwoławczy utrzymał pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu decyzji przypomniał warunki otrzymania płatności bezpośrednich w roku 2000, określone przepisami ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz przepisami unijnych rozporządzeń. Dalej wskazał na art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach, zgodnie z którym płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku ma do niej tytuł prawny. W przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład ZWRSP stan prawny gruntów jest uregulowany w ten sposób, że właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Odnośnie zasiedzenia organ stwierdził, że wnioskodawca nie przedłożył dowodów na potwierdzenie tej okoliczności, co może nastąpić wyłącznie przy pomocy dokumentu urzędowego w postaci orzeczenia sądowego, jako że organ nie jest władny, aby czynić własne ustalenia w tym zakresie. Wobec stanowiska skarżącego w kwestii zasiedzenia, prezentowanego we wszystkich sprawach od 2016 r., organ odwoławczy, w odpowiedzi na pytanie, otrzymał informację z KOWR w C., że postanowieniem z [...] r., Sąd Rejonowy w T. oddalił wniosek skarżącego o zasiedzenie. Apelacja wnioskodawcy również została oddalona w dniu [...] r. przez Sąd Okręgowy w G. (sygn. akt [...]). Organ stwierdził, że w sytuacji, gdy wniosek o zasiedzenie udziału we współwłasności ze Skarbem Państwa został prawomocnie oddalony, to tym samym należy uznać, że Sąd Okręgowy nie stwierdził, aby skarżący był posiadaczem samoistnym, udziałów we współwłasności ze Skarbem Państwa. Niezależnie od powyższego organ stwierdził, że prawo posiadania działek ewidencyjnych: [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...] w roku 2020 - bezspornie należy do skarżącego. Deklarowane stanowisko przez skarżącego w tym zakresie nie budzi wątpliwości organów ARiMR, z uwagi na brak jakichkolwiek dokumentów czy okoliczności, które wskazywałyby na innego producenta rolnego, który w tym samym czasie użytkował i deklarował do płatności obszarowych przedmiotowe działki. Żaden ze współwłaścicieli działek, ani w roku 2020 ani w latach poprzednich nie deklarował działek do płatności obszarowych, ani nie przedkładał informacji w tym zakresie. Organ wskazał, że ustawa o płatnościach bezpośrednich nie zawiera definicji posiadania. Z kolei, odnosząc się art. 336 Kodeksu cywilnego, posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada, jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W ocenie organu, posiadanie udziałów we współwłasności w działkach należących do ZWRSP nie jest tytułem prawnym w rozumieniu ww. art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Nie ulega wątpliwości fakt braku zawartej umowy dzierżawy z KOWR, co uzasadnia wykluczenie spornych działek z przyznanych płatności. Na powyższą decyzję ostateczną, skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze zarzucił: 1. Naruszenie przepisów postępowania, a to: - art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela w postaci uprawnienia do dofinansowania działek z tytułu ich zasiedzenia, a nadto z tytułu posiadania ich; - art. 77 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności pobieżne rozpatrzenie kwestii zasiedzenia ww. działek i kwestii ich posiadania; - art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę całokształtu materiału dowodowego poprzez błędne uznanie, że nie posiada tytułu prawnego do działek i w efekcie nie przyznanie dofinansowania do tych działek; 2. Naruszenie interesu prawnego strony, a to art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez odmowę przyznania dofinansowania do działek, pomimo tego, że skarżący posiada tytuł prawny do ww. nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W wyniku kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze przedstawiony przez organ stan faktyczny i prawny sprawy oraz podniesione w skardze zarzuty, Sąd stwierdził, że w sprawie zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Istota sporu pomiędzy stronami postępowania sądowego sprowadza się do oceny czy organy zasadnie wykluczyły z wnioskowanych przez skarżącego płatności na rok 2020, sześć działek ewidencyjnych o numerach: [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...], których skarżący jest współwłaścicielem w częściach ułamkowych ze Skarbem Państwa i faktycznym oraz wyłącznym posiadaczem, ale nie zawarł ze Skarbem Państwa umowy ich dzierżawy. Tytułem uprawniającym do uzyskania płatności bezpośrednich (płatności obszarowych) co do zasady jest posiadanie przez rolnika gruntów objętych obszarem zatwierdzonym w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności (art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich). Regulacje krajowe z zakresu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego funkcjonują w następstwie transpozycji prawa wspólnotowego, tj. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 2013.347.608), w którym prawodawca wspólnotowy posługuje się pojęciem posiadania. Wobec takiego rozwiązania występujące w prawie krajowym pojęcie posiadania gruntów przez rolnika musi być rozumiane w zgodzie z prawem wspólnotowym, to jest przy przyjęciu, że płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi posiadającemu grunty. W regulacjach wspólnotowych dotyczących przyznawania różnego rodzaju płatności w rolnictwie, forma pomocy związana jest przede wszystkim z faktem bycia rolnikiem, nie zaś z prawem do gospodarstwa rolnego. Dlatego też prawodawca wspólnotowy, jako tytuł uprawniający do uzyskania płatności wskazuje posiadanie przez rolnika gruntów, które musi być rozumiane jako faktyczne prowadzenie na określonych gruntach działalności rolniczej. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku ma do niej tytuł prawny. Organy, powołując przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, stoją na stanowisku, że skarżący powinien mieć tytuł prawny w postaci umów dzierżawy spornych działek uprawniający go do przyznania płatności. Wyłączną podstawą do odmowy przyznania płatności do spornych działek było bowiem stwierdzenie, że działki te znajdują się w rejestrze Zasobu Skarbu Państwa (obecnie KOWR) i według stanu na dzień 31 maja 2020 r. nie są dzierżawione przez skarżącego wnioskodawcę. Posiadanie natomiast tytułu prawnego do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stanowi warunek niezbędny do przyznania wnioskowanej płatności. Według organu, udział we współwłasności ze Skarbem Państwa ww. działek nie jest tytułem prawnym z punktu widzenia art. 18 ust.4 ustawy o płatnościach. Skarżący natomiast upatruje prawa do przyznania mu płatności w tym, że jest nie tylko faktycznym i wyłącznym posiadaczem, ale również współwłaścicielem spornych działek w częściach ułamkowych, dodatkowo wskazywał na zasiedzenie pozostałych udziałów. Nikt poza skarżącym nie deklarował tych działek do płatności obszarowych ani nie przedkładał informacji w tym zakresie. Poza sporem jest, że skarżący jest współwłaścicielem i posiadaczem spornych działek ewidencyjnych: [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...], zarówno w roku 2020 jak i w latach poprzednich czego organy nie kwestionują, z uwagi na brak jakichkolwiek dokumentów czy okoliczności, które wskazywałyby na innego producenta rolnego, który w tym samym czasie użytkował i deklarował do płatności obszarowych przedmiotowe działki. Nadto, poza skarżącym, ani w roku 2020 ani w latach poprzednich nikt nie deklarował działek do płatności obszarowych, ani nie przedkładał informacji w tym zakresie. Występujące zatem w art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich pojęcie współposiadania działek rolnych musi być rozumiane jako faktyczne prowadzenie przez większą liczbę osób działalności rolniczej. W razie ustalenia, że zgłoszone do płatności grunty rolne były przedmiotem współposiadania rozumianego, jako faktyczne wspólne prowadzenie działalności rolniczej, wówczas wymagana byłaby zgoda współposiadaczy. Należy przy tym wskazać, że kwestie dotyczące płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla skarżącego za poszczególne lata: 2016, 2017, 2018 i 2019 były już czterokrotnie przedmiotem oceny tut. Sądu (por. wyroki WSA w Gliwicach z 31 stycznia 2018r. sygn. IV SA/Gl 957/17, z 20 marca 2019 r., sygn. III SA/Gl 1171/18, z 23 listopada 2021 r., sygn. III SA/Gl 432/21 i z 23 lutego 2021 r., sygn.. III SA/Gl 782/20) oraz dwukrotnie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 18 grudnia 2018 r., sygn. I GSK 2516/18 i z 19 listopada 2021 r., sygn. I GSK 830/21). Przedmiotem rozważań Sądu w każdej ze spraw była kwestia zasadności wykluczenia z płatności spornych działek z uwagi na brak umów dzierżawy, a ponadto została dokonana wykładnia art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018r. sygn. akt I GSK 2516/18), którą Sąd w składzie orzekającym w całości podziela. We wspomnianym wyżej wyroku NSA stwierdził, że przy uwzględnieniu definicji pojęć: "rolnik", "gospodarstwo rolne" oraz "działalność rolnicza" zawartych w art. 4 ust. 1 lit. a/, b/ i c/ rozporządzenia nr 1307/2013 należy przyjąć, że płatności bezpośrednie są przyznawane posiadaczowi gruntów, a więc są przeznaczone dla osób, które faktycznie prowadzą na tych gruntach działalność rolniczą. Takie rozumienie pojęcia "posiadanie" należy też odnieść do rozumienia pojęcia "współposiadanie" użytego w art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Innymi słowy o współposiadaniu działek rolnych, będących przedmiotem ubiegania się o przyznanie płatności w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, można mówić jedynie w sytuacji, gdy na działkach tych w dniu 31 maja roku, w którym złożono wniosek o płatności, faktycznie była prowadzona działalność rolnicza przez więcej niż jedną osobę. Wówczas osoba, która złożyła wniosek o przyznanie płatności do tych gruntów rolnych zobligowana jest dołączyć do wniosku zgodę pozostałych osób prowadzących wspólnie działalność rolniczą na tych gruntach. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie ma miejsca. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla rozstrzygnięcia sprawy nie było potrzeby czynienia rozważań w zakresie tego, czy skarżący jest posiadaczem zależnym czy samoistnym spornych działek, gdyż nie ma to przesądzającego znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. W sprawie jest bezsporne, skarżący wraz ze Skarbem Państwa jest współwłaścicielem spornych działek, a skoro tak, to do czasu zniesienia tej współwłasności ma on prawo, czemu nie sprzeciwia się Skarb Państwa, do prowadzenia działalności rolniczej na tych gruntach (por. wyrok NSA z 19 listopada 2021 r., sygn. I GSK 830/21). Należy też zauważyć, że własność/współwłasność określa stan prawny – tytuł prawny. Z kolei, posiadanie jest jedynie stanem faktycznym, posiadacz ma fizyczne władztwo nad rzeczą, ale władztwo to nie oznacza, że ma tytuł prawny. Zatem stanowisko organu byłoby słuszne wówczas, gdyby skarżący był tylko posiadaczem działek, a Skarb Państwa ich jedynym właścicielem. Z art. 195 kodeksu cywilnego wynika, że własność rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom (współwłasność). Natomiast art. 196 § 1 kodeksu cywilnego stanowi, że współwłasność jest albo współwłasnością w częściach ułamkowych, albo współwłasnością łączną. Ponadto, zgodnie z art. 206 kodeksu cywilnego każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Niewątpliwie uzależnienie przyznania płatności do publicznych działek rolnych od wykazania tytułu prawnego do nich jest konieczne, aby zapobiec sztucznemu tworzeniu warunków do uzyskania płatności. Istotnym jest, że organ nie kwestionuje przy tym faktu posiadania spornych działek przez skarżącego jak również tego, że jest on jednocześnie współwłaścicielem tych działek w częściach ułamkowych. W ocenie organu, której Sąd nie podziela, posiadanie udziału we współwłasności działek nie jest tytułem prawnym wymaganym zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach do przyznania płatności. Wbrew ustaleniom organu, należy stwierdzić, że skarżący na dzień 31 maja posiadał do spornych działek tytuł prawny w rozumieniu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach uprawniający go do przyznania płatności, którym jest prawo własności, nawet w ułamkowej części. Wprawdzie organ, odnosząc się do zarzutów skarżącego ustalił, że nie doszło do zasiedzenia pozostałej części ułamkowej spornych działek przez skarżącego, ale nie ma to wpływu na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę niniejszą organ uwzględni, że sporne działki rolne zgłoszone do płatności na dzień 31 maja roku, w którym wniosek został zgłoszony, nie są przedmiotem współposiadania rozumianego, jako faktyczne wspólne prowadzenie działalności rolniczej i zgoda innych współwłaścicieli nie jest wymagana, a także będzie miał na względzie, że zgodnie z art. 206 k.c., jako współwłaściciel, skarżący jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli działek. Oznacza to, że skarżący jako współwłaściciel i faktyczny posiadacz ma do spornych działek tytuł prawny w rozumieniu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.