III SA/Gl 147/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Referent-stażysta Weronika Leśniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 23 października 2023 r. nr SKO.4205.57.2023 w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 18 marca 2023 r. [...] Zaskarżoną decyzją z 23 października 2023r., SKO.4205.57.2023 utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. (dalej: Dyrektor, organ I-instancji) z upoważnienia Prezydenta Miasta w C. z dnia 18 maja 2023r nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania Z. D. (dalej: Skarżący) dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Podstawą prawną wydanej decyzji był art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023r., poz. 775 ze zm.) w związku z art. 10, art. 10c ust. 1, art. 10d ust. 8 pkt 1 i 2, art. 10e ust. 1 i art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 100 ze zm.) oraz § 5 ust. 11, ust. 12, ust. 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz. U. z 2007r. Nr 230 poz. 1694 ze zm.; dalej: rozporządzenia). Z akt administracyjnych wynika, że Dyrektor decyzją z 18 maja 2023r. odmówił przyznania Skarżącemu dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym motywując ją Skarżący od tej decyzji wniósł odwołanie. Po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy SKO utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy. W jej uzasadnieniu SKO wskazało, że zwróciło się do organu I-instancji z prośbą o przesłanie informacji o sposobie załatwienia wniosków i sposobie wydatkowania środków z PFRON w 2023r. przeznaczonych na dofinansowanie uczestnictwa w turnusach rehabilitacyjnych. Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy oraz pismo wyjaśniające organu nr [...] SKO ustaliło, że w 2022r. do organu I-instancji wpłynęło 1.655 wniosków o dofinansowanie uczestnictwa w turnusach, w tym 1.125 wniosków dzieci, a także osób ze znacznym i umiarkowanym stopniem niepełnosprawności oraz młodzieży do 24 r.ż. uczącej się i niepracującej, które nie korzystały z dofinansowania w roku poprzednim i przed dniem rozpatrywania wniosków nie złożyły rezygnacji z ubiegania się o przedmiotowe dofinansowanie. Wysokość środków finansowych, jaka byłaby niezbędna do pozytywnego rozpatrzenia wszystkich wniosków złożonych do dnia 23 marca 2023r., to jest do dnia podjęcia uchwały Rady Miasta to kwota 3.200.000, 00 zł. Ze względu na niedobór środków finansowych w stosunku do liczby złożonych wniosków Dyrektor przyjął zasadę dofinansowania w pierwszej kolejności dzieciom, a także młodzieży do 24 roku życia oraz osobom dorosłym, które posiadają orzeczenie znacznym stopniu niepełnosprawności oraz nie korzystały z dofinansowania w roku poprzednim. Jak wynika z wyjaśnień Dyrektora pozytywnie rozpatrzono 579 wniosków, w tym 115 wniosków dzieci oraz 464 wniosków osób dorosłych, z czego 458 wniosków osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności, 6 wniosków osób do 24 roku życia uczących się i niepracujących. Obowiązujące w okresie od 1 marca do 31 maja 2023 r. stawki dofinansowania, wyliczone zgodnie z przepisami rozporządzenia wyniosły: - dla dzieci i osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności oraz osób do 24 roku życia uczących się i niepracujących: 2.020,00 zł, - dla opiekunów oraz osób niepełnosprawnych zatrudnionych w ZPCh: 1.347.00 zł. Mając na uwadze powyższe oraz wyjaśnienia organu, wysokość przyznanego dotychczas dofinansowania wyniosła 1.801.323,00 zł (356 dofinansowań dla osób dorosłych wraz z opiekunami tj. 356 x (2.020,00 zł + 1.347.00 zł) = 1.198.652,00 zł; 108 dofinansowań dla osób dorosłych bez opiekunów tj. 108 x 2.020,00 zł = 218.160,00 zł; 113 dofinansowań dla dzieci z opiekunami tj.113 x (2.020,00 zł +1.347,00 zł) = 380.471,00 zł i 2 dofinansowania dla dzieci bez opiekunów 2 x 2.020,00 zł = 4.040,00 zł). Pozostała do pełnego wykorzystania limitu środków kwota 198.677,00 zł przeznaczona została na zabezpieczenie finansowe na poczet nowych wniosków o dofinansowanie składanych przez osoby spełniające kryteria pierwszeństwa oraz na wypadek konieczności przyznania dofinansowania dla opiekuna osobom, które otrzymały dofinansowanie tylko dla siebie, a ich aktualny stan zdrowia nie pozwala na samodzielne uczestnictwo w turnusie. Jednocześnie organ I-instancji w swym piśmie wyjaśnił, że "do dnia dzisiejszego" tj. do 18 października 2023 r. wpłynęły 154 wnioski i środki z ww. rezerwy zostały już w całości wykorzystane. Istotnym jest to, że wszystkie złożone w 2023r. wnioski przez osoby, które skorzystały z dofinansowania do uczestnictwa w turnusach rehabilitacyjnych w 2022r. oraz wnioski osób posiadających orzeczenie o umiarkowanym i lekkim stopniu niepełnosprawności, zostały rozpatrzone negatywnie. Analiza powyższej informacji doprowadziła SKO do wniosku, że określona przez Radę Miasta w uchwale z dnia 23 marca 2023r. wysokość dofinansowania na kwotę 2.000.000,00 zł, nie zezwalała na objęcie pomocą wszystkich wnioskodawców. Do dnia 23 marca 2023r. wpłynęło 1655 wniosków i wysokość środków finansowych jaka byłaby potrzebna do ich pozytywnego rozpatrzenia to kwota ok. 3.200.000,00 zł. Nadto zważyć należy, że do 18 października 2023r. wpłynęły jeszcze 154 wnioski. Tym samym powstał znaczący niedobór środków. Zatem ilość wniosków złożonych do organu I- instancji w 2023r. w zestawieniu z ilością posiadanych na ten ceł środków finansowych nie pozwalała na wsparcie wszystkich wnioskodawców. W związku z czym - jak wynika to ze zgromadzonego materiału dowodowego organ I-instancji zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia przyjął zasadę przyznawania dofinansowania tej samej dorosłej osobie niepełnosprawnej raz na dwa lata. Jednakże pomimo to niedobór środków nadał pozostał znaczący. SKO stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie za zrozumiałe należy uznać to, iż organ I- instancji nie był w stanie zaspokoić potrzeb wszystkich osób ubiegających się o dofinansowanie. Jednocześnie dokonał on rozpatrzenia wniosków o dofinansowanie w sposób przejrzysty stosując jednolite i klarowne kryteria zezwalające na dokonanie ich oceny. Podkreślił, że w 2023r. decyzje odmowne zostały wydane wszystkim wnioskodawcom legitymującym się orzeczeniem o umiarkowanymi i lekkim stopniem niepełnosprawności. W skardze Skarżący wyraził swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Wskazał, że czuje się dyskryminowany a ze względy na jego stan zdrowia uczestnictwo w turnusie rehabilitacyjnym jest niezbędne. Stanowisko do podtrzymał w kolejnym piśmie procesowym. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024r. poz. 935; dalej p.p.s.a.) następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że narusza ona przepisy prawa materialnego, co uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja SKO z 23 października 2023r., SKO.4205.57.2023 utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora z dnia 18 maja 2023r nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącemu dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Istotą sporu jest kwestia legalności całkowitej odmowy dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego w sytuacji, gdy wielkość środków finansowych pozostających w dyspozycji organu nie wystarcza na przyznanie środków wszystkim uprawnionym. Na gruncie rozporządzenia przewidziane zostały regulacje prawne mające zastosowanie w wymienionej sytuacji. Chodzi tutaj o: – w § 5 ust. 10 rozporządzenia, zgodnie z którym w rozpatrywaniu wniosków o dofinansowanie bierze udział pracownik socjalny lub specjalista do spraw społecznych, oceniający sytuację społeczną osoby niepełnosprawnej i jej potrzeby w zakresie rozwijania umiejętności społecznych, – w § 5 ust. 11 rozporządzenia stanowiącego, że przy rozpatrywaniu wniosku o dofinansowanie bierze się pod uwagę stopień i rodzaj niepełnosprawności wnioskodawcy oraz wpływ niepełnosprawności na możliwość realizacji przez wnioskodawcę kontaktów społecznych w codziennym funkcjonowaniu, a także uwzględnia się na korzyść wnioskodawcy fakt niekorzystania z dofinansowania w roku poprzednim, – w § 5 ust. 12 rozporządzenia, zgodnie z którym pierwszeństwo w uzyskaniu dofinansowania mają osoby niepełnosprawne, które posiadają orzeczenia o zaliczeniu do znacznego i umiarkowanego stopnia niepełnosprawności albo równoważne, osoby niepełnosprawne w wieku do 16 lat albo w wieku do 24 lat uczące się i niepracujące bez względu na stopień niepełnosprawności, – § 6 ust. 3 rozporządzenia który stanowi, że w przypadku znacznego niedoboru środków Funduszu w danym roku w stosunku do istniejących potrzeb w zakresie dofinansowania uczestnictwa osób niepełnosprawnych w turnusach rehabilitacyjnych oraz pobytu ich opiekunów, można obniżyć wysokość tego dofinansowania, nie więcej jednak niż o 20% kwot, o których mowa w ust. 1, albo przyjąć zasadę przyznawania dofinansowania tej samej dorosłej osobie niepełnosprawnej raz na dwa lata. W dalszej kolejności wskazać należy, że w niniejszej sprawie organy obu instancji nie kwestionowały, że Skarżący spełnia warunki do przyznania mu dofinansowania uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym w 2023 r. ze środków PFRON. Z akt sprawy wynika, że od dnia 7 listopada 2016r. ma on orzeczony stopień niepełnosprawności – umiarkowany (karta 5 akt administracyjnych). Korzystał z dofinansowania uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym w 2021 r., natomiast w 2022r. nie wnioskował o dofinansowanie (karta 4 akt administracyjnych). Przyczyną odmowy przyznania Skarżącemu przedmiotowego dofinansowania były niewystarczające środki finansowe Funduszu do istniejących potrzeb. W szczególności organ I instancji podał, że kwota środków z PFRON na realizację zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej w 2023r. pozwoliła na dofinasowanie dla 621 osób posiadających pierwszeństwo w uzyskaniu dofinansowania spośród 1739 złożonych wniosków. Skarżący dysponuje orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a środków PFRON wystarczyło na dofinansowanie jedynie dzieci oraz osób zaliczonych do znacznego stopnia niepełnosprawności (s. 1-2 decyzji Prezydenta). Z kolei SKO utrzymując decyzję Prezydenta – po uzyskaniu dodatkowych wyjaśnień - poparło zastosowany podział środków (s. 5-6 zaskarżonej decyzji). W uzasadnieniu decyzji obu instancji organy - poza wskazaniem wyczerpania środków finansowych – w żaden sposób nie wskazały w jaki sposób i czy w ogóle zastosowały § 6 ust. 3 rozporządzenia. Jedynie SKO wzmiankowało o tej regulacji na s. 6 zaskarżonej decyzji w tym kontekście, że przewiduje ona przyznanie dofinasowania tej samej dorosłej osobie niepełnosprawnej raz na dwa lata. Wskazało przy tym, że pomimo tego niedobór środków nadal pozostaje znaczący. Z zaskarżonej decyzji nie wynika czy i w jaki sposób nastąpiło "miarkowanie świadczenia". Nie zostało wyjaśnione także, dlaczego wobec Skarżącego nie zastosowano zasady udzielania dofinansowania co dwa lata. W tej sytuacji Sąd nie mają realnej możliwości skontrolowania, czy zasady pierwszeństwa zostały zachowane, a także czy zrealizowano postulat zawarty w § 5 ust. 11, aby uwzględniono na korzyść wnioskodawczyni fakt niekorzystania z dofinansowania w roku poprzednim. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że "informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie", o której mowa w § 5 ust. 15 rozporządzenia przybiera formę decyzji administracyjnej (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt II GPS 1/12, ONSAiWSA 2012/4/62). Wymogi, jakim musi taka decyzja odpowiadać, wynikają z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) - dalej: "KPA". Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 KPA), jak również zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 KPA, a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 KPA Na podstawie tej zasady organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, tak aby jasne były motywy, które legły u podstaw decyzji. To właśnie uzasadnienie decyzji powinno być więc elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 146/17). Jak wyżej wykazano, uzasadnienie decyzji wydanej w niniejszej sprawie wymogów tych nie spełnia. Podkreślenia wymaga, że organy orzekające w sprawie nie dokonały prawidłowej wykładni przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia. Z treści tego przepisu nie sposób bowiem - w ocenie Sądu - wyprowadzić wniosku, że uprawnia on organy do całkowitej odmowy przyznania dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego wnioskodawcy spełniającemu wszystkie kryteria uzyskania tego świadczenia. Pozwala on jedynie - i to tylko w przypadku znacznego niedoboru środków Funduszu - na dwa ograniczenia w przyznaniu dofinansowania: albo w zakresie wysokości świadczenia (nie więcej niż o 20% ) albo jego częstotliwości (raz na dwa lata). Wyrażony zaś w uzasadnieniu decyzji odwoławczej pogląd, że brak dostatecznych środków finansowych w danym roku stanowi wystarczającą podstawę do odmowy dofinansowania, jest sprzeczny z treścią tego uregulowania. Skarżącemu nie wskazano nadto, że - z powodu odmowy w roku bieżącym - otrzyma takie dofinansowanie w roku następnym, a taką gwarancję da się wprost wyprowadzić z brzemienia powołanego przepisu. Nie zawarto również wyjaśnienia, dlaczego – pomimo że w roku poprzednim nie uzyskał dofinansowania – nie zostało mu ono przyznane także w kolejnym roku czyli 2023. Regulacja § 6 ust. 3 rozporządzenia nie daje organowi administracji przyzwolenia na dowolne, dalsze ograniczenie dostępności świadczenia na rzecz osób niepełnosprawnych, poza przewidzianymi w tym przepisie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 16 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Gl 788/17; wyrok WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 902/17). Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c). p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien uzupełnić we własnym zakresie lub za pośrednictwem organu pierwszej instancji ustalenia faktyczne (których brak przedstawiono wyżej) oraz uwzględnić wykładnię przepisów prawa, dokonaną przez Sąd.