III SA/Gl 179/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Referent Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. G. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia 12 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze składu członka komisji 1) stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Rady Gminy J. na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 12 sierpnia 2022 r. Rada Gminy J. (dalej: organ) na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm., dalej: u.s.g.), podjęła uchwałę, nr [...], w sprawie zmiany w składzie Komisji Gospodarczo Finansowej, którą odwołała z członka Komisji Gospodarczo Finansowej Radnego A. G.. A. G. (dalej: skarżący) wniósł skargę na ww. uchwałę Rady Gminy J., w której zarzucił naruszenie: - § 28 ust. 3 Statutu Gminy J., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy J. z dnia 18 maja 2020r., przez nieprzedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały wraz z uzasadnieniem i przez to niewykazanie potrzeby podjęcia uchwały, - § 28 ust. 4 Statutu przez niezaopiniowanie projektu uchwały przez radcę prawnego lub adwokata, - art. 3 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 1 oraz w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez przyjęcie uchwały z naruszeniem Statutu Gminy J. i tym samym z naruszeniem ustawy o samorządzie gminnym, - art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez niesporządzenie uzasadnienia uchwały i niedołączenie go do projektu przez co naruszono zasady praworządności, legalności i demokratycznego państwa prawa. W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne. Powyższa skarga na ww. uchwałę Rady Gminy J. z dnia 12 sierpnia 2022 r. nr [...] w sprawie zmiany w składzie Komisji Gospodarczo Finansowej została wniesiona przez troje skarżących, A. G., I. N. i K. D. Jednakże mocą postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2023 r. o sygn. akt III SA/Gl 197/23 odrzucono skargę I. N. i K. D., jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.). Sąd w uzasadnieniu ww. postanowienia wskazał, że na mocy ww. uchwały, odwołano jedynie jednego radnego z komisji tj. A. G.. Sąd wskazał też, że na podstawie art. 101 ust 1 u.s.g. o samorządzie gminnym, jedynie ci radni, których przedmiotowa uchwała dotyczy posiadają interes prawny w tym, aby zaskarżoną uchwałę poddać kontroli sądu administracyjnego. Uchwała taka bowiem ingeruje bezpośrednio w sferę uprawnień kształtujących ich status radnych. Spośród trzech skarżących jedynie A. G. jest faktycznie adresatem zaskarżonej uchwały i tylko on posiada interes prawny w zaskarżeniu tej uchwały. W konsekwencji tylko A. G. posiada legitymację procesową do skutecznego zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego. Akta administracyjne sprawy przekazał Sądowi Przewodniczący Rady Gminy J., informując jednocześnie, że Wójt Gminy nie zajął stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Podstawę do jej wniesienia stanowi przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, bo do tego rodzaju spraw należą te wszystkie uchwały rady gminy, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje czy kształtuje skład osobowy organów samorządu (porównaj w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2021 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 3241/21, wszystkie powołane tu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Bazie Orzeczeń na www.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.s.g. Rada gminy ze swojego grona może powołać stałe i doraźne komisje do określonych zadań ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Uregulowanie to upoważnia radę gminy do ustalania składu osobowego komisji, ale w ramach obowiązującego w tym zakresie porządku prawnego. Ten porządek tworzą m.in. także przepisy Statutu Gminy J., stanowiącego Załącznik do uchwały Nr [...] Rady Gminy J. z 18 maja 2020 r. w sprawie ustalenia Statutu Gminy J.. Zatem zaskarżona uchwała regulująca sytuacje radnego i jego uprawnienie do zasiadania w składzie stałej komisji dotyczy sfery jego prawa jako radnego. Tym bardziej, że art. 24 ust. 1 u.s.g. nakłada na radnego obowiązek brania udziału w pracach rady gminy i jej komisji raz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany. Z założenia, więc radny powinien aktywnie uczestniczyć w pracach rady i komisji, działać w interesie społeczności lokalnej, kierując się dobrem wspólnoty samorządowej, pozostawiając na uboczu działalności publicznej swój wła-sny interes, czy interes ugrupowania politycznego, którego jest członkiem. pozbawienie radnego członkostwa w stałej komisji ogranicza sposób wykonywania przez niego mandatu radnego. W konsekwencji radny, kwestionujący odwołanie go ze składu komisji, ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały rady gminy podjętej w tej materii. Wynika ona także z faktu, że wcześniej rada powołała go do składu komisji. Istnieje zatem bezpośredni związek pomiędzy materialnoprawną sferą interesu skarżącego i jego uprawnieniem a zaskarżoną uchwałą (patrz wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r, w sprawie o sygn. akt II OSK 1033/07). W związku z czym zaskarżona uchwała podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a skarżący posiada legitymację do wniesienia takiej skargi. Kryterium oceny tej uchwały stanowi jej zgodność z prawem, co wynika z art. 91 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednocześnie przepis art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego stwierdza nieważność uchwały lub stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Pod pojęciem zgodności z prawem należy rozumieć nie tylko zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ale również zgodność z przepisami prawa miejscowego, stanowionego przez rady gmin, co w tym przypadku odnosi się do uchwały Rady Gminy J. z 18 maja 2020 r. w sprawie Statutu Gminy J.. Naruszenia Statutu Gminy zostały trafnie wskazane w skardze § 28 ust. 3 Statutu wymaga, by projekt uchwały przedkładany Radzie Gminy zawierał uzasadnienie, w którym należy wykazać potrzebę podjęcia uchwały oraz informację o skutkach finansowych jej realizacji. Z kolei, przepis § 28 ust. 4 wymaga, by projekt uchwały był opiniowany co do zgodności z prawem przez radcę prawnego lub adwokata. Warunki te nie zostały spełnione, co Sąd stwierdził na podstawie przesłanych mu akt, w których dokumentów takich nie ma. Sąd przyjmuje, że dokumentów takich nie ma także na zasadzie uznania tego faktu za przyznany, ponieważ Gmina nie odniosła się do twierdzeń skarżącego i nie zaprzeczyła im. W tej sytuacji zarzut podjęcia uchwały z naruszeniem zasad wynikających ze Statutu Gminy J. jest uzasadniony, co stanowi o tym, że jest to uchwała sprzeczna z prawem. Sąd nie podzielił zarzutu skargi o naruszeniu art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, przy zastosowaniu per analogiam art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez brak uzasadnienia w spornej uchwale. Nie ma przepisów prawa, które wymagałyby, aby uchwały podejmowane przez organy samorządu gminnego podejmowane były wraz z uzasadnieniem. Nawiasem mówiąc, stawiając ten zarzut, skarżący nie wskazał, które przepisy postępowania zostały w ten sposób naruszone. Nie można automatycznie przenieść na akty prawa miejscowego wymogów dotyczących decyzji administracyjnej (art. 107 ust. 1 pkt 6 k.p.a. - Decyzja zawiera: uzasadnienie faktyczne i prawne), bo są to rodzajowo inne akty. Warto zauważyć, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa - ust. 4 art. 91 u.s.g. Te same kryteria oceny legalności uchwały lub zarządzenia obowiązują w sytuacji wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za nieistotne naruszenie prawa należy uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Nadto zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Niewątpliwie uchwała o odwołaniu radnego z członkostwa w komisji rady gminy nie jest aktem prawa miejscowego, nie zawiera norm abstrakcyjnych. Z wyżej przytoczonych powodów została podjęta z naruszeniem procedur wynikających ze Statutu Gminy J.. To naruszenie należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Wyrok zapadł po upływie roku od podjęcia uchwały. Dlatego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. Sąd stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w pkt 1 wyroku. W pkt 2 wyroku Sąd rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego poniesionych przez skarżącego i na podstawie art. 200 § 1 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądził na jego rzecz kwotę 797 zł, która obejmuje wpis od skargi w kwocie 300 zł oraz kwotę 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.