III SA/Gl 1986/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2014 r. przy udziale – sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obrotu alkoholami 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz strony skarżącej kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz.267 dalej K.p.a.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] stwierdzającą wygaśnięcie zezwolenia nr [...] udzielonego M. K. na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w lokalu o nazwie [...] w C. . Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie ustalił, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. stwierdził wygaśnięcie zezwolenia z dnia [...] r. nr [...] udzielonego M. K. na sprzedaż wyrobów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa, bowiem uznał, że wygasło ono na skutek niewniesienia w terminie do dnia 31 maja 2013 r. przez przedsiębiorcę opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W odwołaniu przedsiębiorca wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. Podniósł, że zlecił dokonanie przelewu w dniu 31 maja 2013 r. i w tym dniu bank zlecenie wykonał. Zatem organ I instancji stwierdzając wygaśnięcie zezwolenia naruszył przede wszystkim prawo materialne, tj. art. 111 ust. 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 1356) oraz art. 6, art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a. W lakonicznym uzasadnieniu stwierdził, że da zachowania terminu koniecznym było wpłynięcie wniesionej opłaty na rachunek urzędu, nie wyjaśniając szerzej tego poglądu, który w ocenie odwołującego nie znajdował oparcie w regulacji art. 111 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ponownie rozpatrując sprawę samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. – dalej określane skrótem SKO powołując się na art. 11¹ ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, stwierdziło, że wpłata drugiej raty opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż alkoholu winna być wniesiona na rachunek Urzędu Miasta C. w terminie do [...] r. Z niespornego stanu faktycznego sprawy wynika, że do dnia [...] r, na rachunek Urzędu opłata nie wpłynęła. Została zaksięgowana dopiero [...] r. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że wydane zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych wygasło z mocy prawa na podstawie art. 18 ust. 12 pkt 5 powołanej ustawy. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na materialnoprawny charakter terminów wnoszenia opłat, o których mowa w art. 11¹ tej ustawy, wobec czego nie mają w tych przypadkach zastosowania przepisy art. 58-60 K.p.a. dotyczące przywracania terminów. Odwołało się także do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2009 r. sygn.. akt II GSK 897/08 i z dnia 31 marca 2009 r. sygn. akt II GSK 816/08. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego M. K. w całości zaskarżył decyzję organu odwoławczego domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Decyzji zarzucił naruszenie: - art. 111 ust. 9 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten wymaga wpłynięcia opłaty na rachunek właściwej gminy, a w konsekwencji na przyjęciu, że skarżący przelewając opłatę na rachunek gminy w ostatnim dniu terminu nie zachował tego terminu, bowiem opłata została zaksięgowana na rachunku gminy po upływie terminu, - art. 18 ust. 12 pkt 5 powołanej ustawy poprzez stwierdzenie, że pozwolenie na sprzedaż alkoholu udzielone skarżącemu wygasło, z uwagi na nieuiszczenie w terminie opłaty za korzystanie z zezwolenia, - art. 6 K.p.a. poprzez dokonanie rozszerzającej wykładni art. 111 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i uzależnienie zachowania terminu do wniesienia opłaty od jej wpłynięcia na rachunek gminy najpóźniej w ostatnim dniu terminu, w konsekwencji prowadzącej do błędnego uznania, że udzielone skarżącemu zezwolenia wygasło z mocy prawa, - art. 7 K.p.a. poprzez "błędną wykładnię" polegającą na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, z uwzględnieniem tego, że skarżący wniósł opłatę na rachunek gminy w przepisanym terminie, - art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Uzasadniając swoje zarzuty na wstępie zauważył, że orzeczenia, na które powołał się organ odwoławczy były nieadekwatne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, aczkolwiek skarżący zgodził się z wyrażonym w nich poglądem, ze termin określony w art. 111 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest terminem prawa materialnego. Podtrzymał swoje stanowisko, prezentowane konsekwentnie w sprawie, że dla zachowania terminu wystarczające jest jej wniesienia w ostatnim dniu terminu. Nie ma w tym przypadku znaczenia data zaksięgowania wpłaty na rachunku gminy. W każdym razie taki warunek nie wynika z powołanego przepisu prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wnosząc o oddalenie skargi podtrzymało w całości swoje stanowisko w sprawie. Podkreśliło, że z chwilą upływu terminu wygasa prawo przedsiębiorcy wynikające z udzielonego zezwolenia, wygasa zezwolenie na sprzedaż alkoholu. Zatem wniesienie opłaty, rozumiane jako jej wpłynięcie na rachunek gminy już po upływie terminu nie może prowadzić do jego zachowania, zaś prawo przedsiębiorcy nieodwracalnie wygasa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Zatem, aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych mających zastosowanie w sprawie i wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego. Kontrola sądów administracyjnych ograniczona jest zatem tylko i wyłącznie do zbadania, czy w sprawie organy podatkowe nie naruszyły prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Granice rozpoznania sądu administracyjnego wyznaczone są przy tym przez granice sprawy podatkowej. W konsekwencji treść i zakres rozpoznania sądu administracyjnego determinują właściwe, w każdej sprawie wymagające indywidualnego ustalenia, normy prawa materialnego, które w ostatecznym rezultacie wyznaczają nieprzekraczalne granice tożsamości sprawy podatkowej. Oznacza to, iż niewłaściwe zastosowanie przepisów materialnoprawnych każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy opartymi o właściwie ustaloną hipotezę badanej normy prawnej. Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji na wstępie należy wskazać, że materialnoprawną podstawą zapadłych rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z jej art. 18 ust. 1 sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Z kolei art. 18 ust.7 powołanej ustawy stanowi, że warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest m.in.: posiadanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 i wniesienie opłaty, o której mowa w art. 111. Wreszcie w myśl art. 18 ust. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, wygasa w przypadku: 1) likwidacji punktu sprzedaży; 2) upływu terminu ważności zezwolenia; 3) zmiany rodzaju działalności punktu sprzedaży; 4) zmiany składu osobowego wspólników spółki cywilnej; 5) niezłożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 111 ust. 4, lub niedokonania opłaty w wysokości określonej w art. 111 ust. 2 i 5 w terminach, o których mowa w art. 111 ust. 7. W rozpatrywanej sprawie istotny jest ostatni przypadek wygaśnięcia zezwolenia, tj. niedokonanie opłaty w terminie do dnia [...] r. Zgodnie z art. 111 ust. 1 u.w.t. w celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1 gminy pobierają opłatę za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18. Według art. 111 ust. 7 u.w.t. opłata, o której mowa w ust. 1, wnoszona jest na rachunek gminy w każdym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem w trzech równych ratach w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego. Termin uiszczenia opłaty, o której mowa w powołanym przepisie jest terminem materialnym. Jak wskazuje ugruntowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, termin zakreślony dla wniesienia określonej opłaty jest terminem zawitym prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2009 r. sygn. II GSK 817/08, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednoznaczne sformułowanie użyte przez ustawodawcę w powołanym przepisie, że "zezwolenie wygasa" pozwala na wniosek, że następuje to z mocy prawa, a nie z mocy decyzji administracyjnej. W konsekwencji, nieuiszczenie opłaty w zakreślonym terminie skutkuje sankcją w postaci wygaśnięcia udzielonego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Podkreślić bowiem trzeba, że sankcja z art. 18 ust. 12 pkt 5 powołanej ustawy w postaci wygaśnięcia konkretnego typu zezwoleń jest przewidzianą wprost przez prawo bezwarunkową i bezwzględną konsekwencją niedotrzymania terminów dokonywania opłaty za korzystanie z przyznanych zezwoleń. Obowiązek uiszczenia opłaty oraz skorelowana z nim sankcja w postaci wygaśnięcia posiadanego zezwolenia ma bowiem konstrukcję obowiązku wynikającego bezpośrednio z mocy ustawy. W doktrynie podkreśla się, że uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym (B. Adamiak [w] Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, C.H. Beck, 6 wyd., str. 321). W konsekwencji uznać należy, że brak jest podstaw do przedłużania takiego terminu przy wykorzystaniu narzędzia, które daje przepis art. 57 § 4 Kpa. (vide: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Zakamycze 2005, wyd. 2, str. 389). Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2010 r. (sygn. akt II GSK 14/10), z którym to poglądem należy się w pełni zgodzić, przepis art. 57 § 4 Kpa nie ma zastosowania do terminów prawa materialnego, jakimi są terminy wskazane w art. 111 ust. 7 ustawy (tak samo: wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 897/08, wyrok NSA z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II GSK 79/09, LEX 573542, wyrok NSA z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 816/08). Ponadto zgodnie z uchwałą 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2003 r., sygn. akt FPK 11/02, którą Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela, opłata za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, przewidziana w art. 11¹ ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jest opłatą o charakterze publicznoprawnym. Bowiem zezwolenia są wydawane na wykonywanie działalności gospodarczej, a co za tym idzie, na korzystanie z udzielonego zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej objętej tym zezwoleniem. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) środkami publicznymi są dochody publiczne, do których między innymi zalicza się różnego rodzaju opłaty (art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych). W myśl art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych opłaty za wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych są dochodami pobieranymi przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Zatem do zobowiązań z tytułu takich należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., zwanej dalej Ordynacją podatkową). W rozdziale III Ordynacji podatkowej w art. 60 § 1 pkt 2 ustawodawca przesądził, stosując odpowiednio te regulacje, że za termin zapłaty tego rodzaju zobowiązań, uważa się "w obrocie bezgotówkowym - dzień obciążenia rachunku bankowego podatnika lub rachunku podatnika w spółdzielczej kasie oszczędnościowo - kredytowej lub rachunku płatniczego podatnika w instytucji płatniczej na podstawie polecenia przelewu." Wobec powyższego przy ustalaniu terminu opłat za wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, jako należności publicznoprawnych, w drodze przelewu istotna jest data przyjęcia dyspozycji do realizacji, a nie data zaksięgowania wpłaty na rachunku odbiorcy. Na koniec zauważyć należy, że poprawny jest pogląd Kolegium, że skoro terminy wniesienia opłat należnych z tytułu wydanego zezwolenia są terminami prawa materialnego, to nie mogą ulegać one przedłużaniu i nie stosuje się do nich reguł dotyczących terminów procesowych. "Terminy płatności opłat zostały określone przez ustawodawcę w sposób ścisły i jednoznaczny, bo przez kalendarzowe oznaczenie ich daty upływu." (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 14/10). W tym więc zakresie argumenty strony skarżącej są chybione. Według orzecznictwa sądów administracyjnych, jak i poglądów doktryny, do materialnoprawnych terminów wyłączona jest możliwość zastosowania art. 57 § 4 k.p.a. dla terminu określonego w art. 11¹ ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tak NSA w wyroku z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II GSK 79/09; LEX nr 573542, a także w komentarzach do Kodeksu postępowania administracyjnego, np. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, str. 360, czy B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 326 i następne). Wobec powyższego, biorąc pod uwagę względy wykładni systemowej i celowościowej stwierdzić należy, że wniesienie na rachunek gminy opłaty, o której mowa w art. 111 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, obejmuje również wpłatę na rachunek gminy uczynioną przelewem bankowym, a za termin dokonania tej opłaty w rozumieniu powołanego przepisu należy uznać dzień przyjęcia polecenia przelewu przez bank, w którym zlecający przelew ma rachunek z kwotą wystarczającą na pokrycie opłaty, a bank wnoszącego opłatę obciążył jego rachunek i to przed upływem terminu, a więc w rozpatrywanej sprawie przed upływem 31 maja 2013 r. Za zasadny Sąd uznał zarzuty niedostatecznego wyjaśnienia sprawy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, ze skarżący złożył w banku polecenie przelewu w dniu 31 maja 2013 r. Brak jednak dowodów na to, że w tym dniu dysponował środkami pozwalającymi na realizację przelewu i że bank w tym dniu przelew przyjął do realizacji. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało uchylić zaskarżona decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiąże skarżącego do przedstawienia dowodów jednoznacznie potwierdzających datę realizacji zadysponowanego przez niego w dniu 31 maja 2013 r. przelewu. Uwzględni również przedstawiony wyżej pogląd prawny.