III SA/Gl 222/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Specjalista Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w R. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia 27 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasad ustalania wysokości diet przysługujących radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych oddala skargę. Prokurator Rejonowy w R., pismem z 12 lutego 2024 r., powołując się na art. 3 § 2 pkt 5, art. 8, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) oraz art. 5 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2019 r., poz. 740), wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy N. z dnia 27 grudnia 2018 r. nr [...] w sprawie zasad ustalania wysokości diet przysługujących radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 94 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559) przez zaniechanie jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator Rejonowy w R. domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi podniósł, że uchwała Rady Gminy N. z dnia 27 grudnia 2018 r. nr [...] jest aktem prawa miejscowego. Zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, których adresatem nie jest konkretna osoba, ale szerszy krąg osób - każdy mieszkaniec, który pełni lub pełniłby określoną w niej funkcję, gdyż skład rady gminy może ulegać zmianom w toku kadencji. Ponadto dotyczy diet, które mają charakter powtarzalny, wypłacane są cyklicznie na określonych warunkach, co potwierdza, że jest aktem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 94 Konstytucji, który powinien być opublikowany w urzędowym publikatorze, o którym mowa w art. 88 ust. 1 Konstytucji. Warunkiem jego wejścia w życie jest bowiem jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ponieważ w żadnym akcie prawnym nie zamieszczono legalnej definicji aktu prawa miejscowego swoje wywody Prokurator Rejonowy w R. poparł poglądami doktryny i orzecznictwa. Na ich podstawie wyjaśnił, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm w niej zawartych, które zawierają wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, to jest przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. W przypadku norm o charakterze generalnym te definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez jego wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Według Prokuratora Rejonowego w R. zaskarżona uchwała wskazane wyżej normy zawierała. Jako akt prawa miejscowego powinna była zostać opublikowana w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Ponieważ zaniechano tego obowiązku za zasadne uznał domaganie się stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy N. wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie jej oddalenie jako bezzasadnej. Wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została wydana w trybie art. 25 ust. 4 i ust. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Nie nosi ona w sobie żadnych znamion aktu prawa miejscowego przewidzianych w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 ustawy o samorządzie gminnym. Nie zawiera żadnych norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Nie przyznaje uprawnień ani nie nakłada obowiązków na mieszkańców gminy. Skierowana jest do konkretnych adresatów – radnych i to tylko danej gminy. Ponadto zaskarżona uchwała była przedłożona w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wojewodzie Śląskiemu, który jest organem nadzoru zgodnie z art. 85 i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego domaganie się stwierdzenia jej nieważności przez Prokuratora Rejonowego w R. uznał za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Jej zasadniczy i jedyny argument, który miałby być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej Gminy N. z 2018 r., polega na tym, że uchwała jest aktem prawa miejscowego i jako taka powinna być opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Twierdzenia tego Sąd nie podzielił. Pojęcie aktu prawa miejscowego stało się już przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych i rozważań w literaturze prawniczej. Obowiązujące w tym zakresie przepisy nie dają dostatecznych podstaw do zdefiniowania tego terminu. Art. 87 ust. 2 Konstytucji stanowi jedynie, że Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wypracowane z konieczności poglądy sądów administracyjnych i przedstawicieli literatury prawniczej pozwalają wskazać kilka cech aktu prawa miejscowego decydujących o takim jego charakterze. Pierwsza - to charakter normatywny. By w ogóle można było mówić o akcie prawa, to musi on mieć taki charakter, czyli musi stanowić przepisy prawa zawierające normy określonego zachowania jej adresatów. Skoro akt ten wprowadza w życie przepisy prawa, to musi mieć charakter generalny, bo taka jest cecha przepisów prawa, co odróżnia je od aktów podejmowanych w sprawach indywidualnych, np. decyzji administracyjnych. Musi być zatem skierowany do bliżej nieokreślonej liczby adresatów niewymienionych w sposób konkretny i pozostających poza strukturą stanowiącego go organu, by nie stał się aktem wewnętrznym. Jego miejscowy charakter wynika stąd, że obowiązuje na obszarze właściwości organu upoważnionego ustawowo do podejmowania aktów prawa miejscowego. Oceniając pod tym kątem zaskarżoną uchwałę Rady Gminy N. Sąd zgodził się z poglądem Gminy, że uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego. Oczywiście, Sąd zdaje sobie sprawę z tego, że są orzeczenia sądów administracyjnych, które w ten sposób kwalifikują uchwały o wysokości diet dla radnych, ale stanowiska tego nie podzielił. Nie podzielił z tego powodu, że uchwała ta nie ma cech aktu generalnego, skierowanego do nieokreślonej liczby adresatów zewnętrznych wobec stanowiącego go organu. Uchwała skierowana jest do ściśle wskazanej grupy adresatów, którzy są radnymi. Reguluje wyłącznie ich prawa w wąskim zakresie diet i zwrotu kosztów podróży, co wskazuje na jej wewnętrzny, organizacyjny charakter. Uchwała nie wkracza w sferę praw i obowiązków ogółu mieszkańców Gminy tych, którzy nie są radnymi. Pojawiająca się w niektórych wyrokach teza, że uchwała tego typu dotyczy wszystkich mieszkańców wspólnoty, bo każdy może zostać radnym i wówczas uchwała tego typu będzie miała do nich zastosowanie, nie przekonuje. Nie każdy może zostać radnym, a poza tym taki argument potwierdza jedynie tezę, że uchwała reguluje uprawnienia wyłącznie wąsko wskazanej grupy adresatów. Sąd przyjął zatem pogląd wyrażony we wcześniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych, jak dla przykładu w wyroku WSA w Opolu z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 352/18, wyroku WSA w Gliwicach z 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 970/07, wyroku WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15, wyroku WSA w Poznaniu z 7 września 2017 r., sygn. akt II SA/Po 149/17. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.