III SA/Gl 2463/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Kandut (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Herman, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2016 r. przy udziale - sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie gier losowych (zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych) oddala skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt II GSK 2336/15 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gl 1683/12, którym Sąd I instancji – po rozpoznaniu skargi "A" Spółka z o.o. w R. - uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie udzielenia w/w spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] - w zakresie zmiany nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności. Powyższe orzeczenia zapadły w następującym stanie sprawy: Dyrektor Izby Skarbowej w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] udzielił "A" Spółka z o.o. w R. zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] . Zezwolenia udzielono na okres 6 lat wskazując, że z dniem 14 grudnia 2011 r. zezwolenie wygasa. Nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych ustalono na dzień 14 grudnia 2006 r. Termin rozpoczęcia działalności i tym samym ważności przedmiotowego zezwolenia na wniosek Spółki był przedłużany kolejnymi decyzjami Dyrektora Izby Skarbowej w K. , a mianowicie: 1) decyzją z dnia 12 stycznia 2007 r. - nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych ustalono na dzień 14 grudnia 2007 r., 2) decyzją z dnia 14 grudnia 2007 r. - nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych ustalono na dzień 14 grudnia 2008 r., 3) decyzją z dnia [...] r. - nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych ustalono na dzień 14 grudnia 2009 r. Wnioskiem z dnia 19 listopada 2009 r. Spółka ponownie wystąpiła do właściwego w sprawie Dyrektora Izby Celnej w K. o zmianę terminu rozpoczęcia działalności gospodarczej w zakresie gier na automatach o niskich wygranych do dnia [...] r. z uwagi na poszukiwanie nowych lokali dla zainstalowania automatów, wiążące się z czasochłonnymi czynnościami. Dyrektor Izby Celnej pismem z dnia [...] r. wezwał Spółkę do wskazania trybu rozpatrzenia wniosku poprzez wskazanie podstawy prawnej żądania. W odpowiedzi na wezwanie Spółka pismem z dnia 22 grudnia 2009 r. powiadomiła, że wnioskuje o rozpatrzenie sprawy w trybie art. 155 kpa. W wyniku rozpatrzenia w/w wniosku Dyrektor Izby Celnej w K. , działając jako organ pierwszej instancji, na podstawie art. 253a ustawy Ordynacja podatkowa oraz art. 8 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych odmówił zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. udzielającej Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, na terenie województwa [...] - w zakresie zmiany nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, iż w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. nr 201, poz. 1540 – dalej zwana w skrócie u.g.h.). Zgodnie z art. 118 u.g.h. do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy ustawy (nowej), o ile ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast w myśl art. 8 u.g.h., do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. nr 8, poz. 60 ze zm. – dalej zwana w skrócie Op.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Dalej organ wskazał, że ustawa o grach hazardowych zezwala na dokonywanie zmian w zezwoleniach na zasadach określonych w ustawie na zasadzie art. 135 ust. 1 który stanowi, że zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, mogą być zmieniane na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3. Powołując art. 48 ust. 1 u.g.h. organ zaznaczył, że podmiot posiadający koncesję lub zezwolenie może wystąpić o przedłużenie określonego w nim terminu rozpoczęcia działalności. Termin ten może zostać przedłużony jednokrotnie, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Przepis ten zatem jednoznacznie precyzuje kryteria przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności określonego w zezwoleniu. Organ przypomniał, że przez kolejne trzy lata Spółka uzyskiwała zgodę Dyrektora Izby Skarbowej w K. na przesunięcie terminu rozpoczęcia działalności o kolejne 12 miesięcy, a zatem miała wystarczająco długi okres (48 miesięcy) na rozpoczęcie działalności we wszystkich zgłoszonych punktach gier, jednakże tego nie uczyniła. Kolejne przedłużanie terminu rozpoczęcia działalności, wobec niepodejmowania działalności w nieuruchomionych lecz ujętych w załączniku do zezwolenia punktach, powodowałoby, że inne podmioty nie mogłyby prowadzić działalności w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych, bowiem punkty te zostały już potencjalnie zgłoszone przez Spółkę. Taka sytuacja pozostawałoby w sprzeczności z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej w szerokim jej rozumieniu. W odwołaniu od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji uwzględniającej wniosek Strony, z tym jednak zastrzeżeniem, że przedłużenie będzie wynosiło 6 miesięcy, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, spółka zarzuciła naruszenie art. 48 ust. 1 u.g.h. polegające na przyjęciu, iż przepisy w/w ustawy mają zastosowanie do sytuacji mających miejsce przed dniem wejścia jej w życie, a nadto błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż przedłużenie terminu do rozpoczęcia działalności pozostaje w sprzeczności z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej w szerokim jej znaczeniu. Zdaniem Spółki, skoro ustawa o grach hazardowych od 2010 r. nie pozwala na uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, to ewentualne przedłużenie terminu do rozpoczęcia działalności nie może mieć wpływu na konkurencyjność oraz ograniczać swobodę prowadzonej działalności gospodarczej. Ustawa ta weszła w życie w 2010 r., stąd jej art. 48 ust. 1 może dotyczyć jedynie sytuacji od 2010 r., a do tego czasu zmiany decyzji umożliwiające rozpoczęcie prowadzenia działalności w późniejszym okresie były regulowane innymi przepisami. Zatem procedowanie na podstawie art. 48 ust. 1 u.g.h. nie jest możliwe, albowiem w tamtym okresie wskazany przepis nie istniał. Niezależnie od tego odwołujący zarzucił brak wskazania w decyzji wystarczających przesłanek uzasadniających odmowne załatwienie wniosku spółki. Dyrektor Izby Celnej K. po zapoznaniu się z zarzutami odwołania, działając jako organ II instancji, utrzymał w mocy wydaną przez siebie decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, że działalność w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych jest formą działalności gospodarczej wymagającą uzyskania stosownego zezwolenia. Działalność tego rodzaju była w dacie uzyskania zezwolenia przez Spółkę regulowana ustawą z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. z 2004. nr 4, poz. 27 ze zm.). Od 1 stycznia 2010 r. działalność taką reguluje ustawa z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2009r. nr 201, poz. 1540 ze zm.). W ustawie o grach i zakładach wzajemnych nie zostało zdefiniowane pojęcie "rozpoczęcia działalności", "podjęcia działalności" bądź "rozpoczęcia wykonywania działalności". W tej sytuacji przy interpretacji powyższych pojęć użytych w ustawie należy brać pod uwagę jaki był cel tych uregulowań. Nadrzędnym celem tej ustawy była potrzeba pełnej kontroli państwa nad zjawiskiem hazardu, które może negatywnie wpływać na niektóre grupy społeczne (tak: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 267/06, Lex 326279). Organ odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego i błędnego zastosowania w sprawie art. 48 ust. 1 u.g.h. zauważył, że zgodnie z art. 129 ust. 1 u.g.h. działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych prowadzona jest na podstawie dotychczas wydanych zezwoleń do czasu ich wygaśnięcia. Nie są to więc nowe zezwolenia, a jedynie zezwolenia które pozwalają na prowadzenie (kontynuowanie) działalności związanej z urządzaniem gier na automatach o niskich wygranych na dotychczas określonych warunkach. Nie można zatem przyjąć, że z dniem 1 stycznia 2010 r. dotychczasowe zezwolenia stały się nowymi zezwoleniami, a kolejne przedłużenia ich ważności mogą dotyczyć sytuacji zaistniałych jedynie po 1 stycznia 2010 r. Organ zaakcentował, że ustawodawca wprowadzając regulację wynikającą z art. 48 u.g.h. ograniczył możliwość wielokrotnego przedłużania terminu rozpoczęcia działalności w zakresie gier hazardowych i przepis ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy całokształt okoliczności związanych z określoną sprawą przemawia za podjęciem takiej decyzji. Spółka we wniosku z dnia 19 listopada 2009r. wskazała, że za przedłużeniem terminu rozpoczęcia działalności przemawia konieczność poszukiwania nowych lokali. Powyższe nie daje jednak podstaw do uwzględnienia żądania, gdyż Strona nie wykazała swojego istotnego interesu, ani innego, uprawniającego do podjęcia pozytywnej decyzji. Organ dodał, że na podstawie art. 118 obowiązującej od 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy o ile ustawa nie stanowi inaczej. Z kolei w myśl art. 135 ust. 2 w/w ustawy w wypadku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów. W tej sytuacji, z uwagi na uregulowania zawarte w art. 48 ust. 1 u.g.h. nie można ponownie przedłużyć zezwolenia udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r., bowiem spełnienie żądania Strony i kolejne przedłużenie przez organ koncesyjny terminu stanowiłoby naruszenie dyspozycji tego przepisu. W skardze spółka żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, powtórzyła argumentację prezentowaną uprzednio w odwołaniu. Zarzuciła naruszenie art. 48 ust. 1 u.g.h. polegające na przyjęciu, iż przepisy w/w ustawy mają zastosowanie do sytuacji zaistniałych przed dniem jej wejścia w życie oraz błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż przedłużenie terminu do rozpoczęcia działalności jest sprzeczne z interesem społecznym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym organ dodatkowo wskazał, że chociaż ustawa o grach hazardowych nie przewiduje możliwości tworzenia nowych punktów gier na automatach o niskich wygranych, nie oznacza to zakazu dalszego wykorzystywania tych automatów. Przepisy krajowe nie ustanawiają bowiem zakazu prowadzenia działalności w określonym zakresie, a jedynie zmieniają obowiązujący już system reglamentacji działalności gospodarczej, co nie wpływa na destabilizację rynku unijnego w zakresie wykorzystania obrotu automatami do gier. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gl 1683/12 uchylił opisaną na wstępie decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. Sąd stwierdził, że decyzje obu instancji zostały wydane już w czasie obowiązywania ustawy o grach hazardowych, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r., a zatem na podstawie art. 135 ust. 1 u.g.h. i art. 48 ust. 1 u.g.h. ocena dopuszczalności zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 8, art. 48 ust. 1 i 2, art. 118 oraz art.135 ust. 1 i ust. 2 u.g.h. wymaga uwzględnienia wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu (TSUE) z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, w którym Trybunał oceniał przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych (u.g.h.) w świetle dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, ostatnio zmienianej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r. W ocenie TSUE art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, iż przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalne "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego. Niedopełnienie obowiązku notyfikacji aktów prawa krajowego zawierających przepisy techniczne skutkuje uznaniem tych przepisów za sprzeczne z prawem unijnym, co z kolei powoduje, że przepisy te nie mogą być stosowane. Sąd wyraził pogląd, że wszystkie przepisy u.g.h. są przepisami potencjalnie technicznymi, tym niemniej ocena czy nienotyfikowany art. 48 ust. 1 u.g.h. jest przepisem technicznym, a w konsekwencji czy może być stosowany, jest kwestią wykładni tego przepisu, przy czym prawidłowa jego interpretacja zależy od ustalenia zakresu ograniczeń w używaniu automatów będących konsekwencją wprowadzonej regulacji. Konieczne jest przy tym ustalenie, czy nienotyfikowany art. 14 ust. 1 u.g.h. nie narusza prawa unijnego i może być stosowany. Oznacza to obowiązek zbadania m.in. takich okoliczności, jak wpływ powyższej regulacji na ograniczenie zakresu użytkowania danego typu automatów. Sporne przepisy ustawy o grach hazardowych dotyczą lokalizacji i zmian lokalizacji automatów o niskich wygranych mające na celu stopniowe zmniejszanie ilości punktów prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych, a ostatecznie umożliwienie urządzania gier na automatach tylko w kasynach gier. W efekcie przesądzenie czy przepisy ustawy o grach hazardowych mogące powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry stanowią przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, co oznaczałoby konieczność ich notyfikacji, wymaga przeprowadzenia ustaleń faktycznych obejmujących m.in. porównanie danych liczbowych dotyczących miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych i liczby kasyn oraz liczby automatów do gier w powiązaniu ze zmienionym stanem prawnym, tj. ustalenie możliwości zaprogramowania albo przeprogramowania automatów do gier o niskich wygranych, ustalenie wpływu gier na automatach na uzależnienie graczy, także w kontekście zwiększania wygranych na automatach według nowych uregulowań. Ustalenia te umożliwią dopiero rozstrzygnięcie czy omawiane przepisy ustawy o grach hazardowych wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a w konsekwencji czy mają charakter techniczny. Ustalenie, że regulacje miały charakter techniczny, a nie zostały notyfikowane Komisji, spowoduje, że nie będzie można się powoływać na nie wobec jednostek. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej spółki, uchylił w/w wyrok Sądu I instancji. NSA przywołał art. 48 ust. 1 u.g.h. , zgodnie z którym podmiot posiadający koncesję lub zezwolenie może wystąpić o przedłużenie określonego w nich terminu rozpoczęcia działalności. Termin ten może zostać przedłużony jednokrotnie, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Z niespornego stanu faktycznego tej sprawy wynika, że spółka posiadała wydane w 2005 r. zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a określony w nim termin rozpoczęcia działalności był trzykrotnie przedłużany, na podstawie art. 155 k.p.a., stosownie do ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 4, poz. 27, ze zm.). Czwarty wniosek został złożony przed wejściem w życie u.g.h., a rozpoznany po jej wejściu w życie. Ustawodawca zmieniając stan prawny, w art. 118 u.g.h. postanowił, że do postępowań wszczętych a niezakończonych stosuje się przepisy nowe, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Jednocześnie art. 129 ust. 1 u.g.h. stanowi, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. W art. 135 ust. 1 u.g.h. "ustawa stanowi inaczej", a mianowicie stanowi, że zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 u.g.h. ("dawne"), mogą być zmieniane na zasadach określonych w ustawie ("nowej") dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia wżycie tej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 (zastrzeżenia te w rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania). W tym stanie prawnym możliwość zmiany zezwolenia wydanego pod rządami ustawy o grach i zakładach wzajemnych ("dawnej"), co do terminu rozpoczęcia działalności, określa ustawa "nowa", czyli art. 48 ust. 1 u.g.h., który na mocy powołanych wyżej uregulowań znajduje zastosowanie także do zezwoleń wydanych przed 1 stycznia 2010 r. Ramy materialnoprawne sprawy wyznacza zatem art. 48 ust. 1 u.g.h w związku z art. 135 ust. 1 u.g.h. i te przepisy stanowiły podstawę prawną rozstrzygnięć administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę, że z treści przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie dotyczącej odmowy przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, nie sposób wywieść ich związku z art. 14 ust. 1 u.g.h., który to przepis stanowił, iż urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry. Naczelny Sąd Administracyjny dodał, że wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. odnosi się do przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych - art. 129 ust. 1, art. 135 ust. 2 oraz art. 138 ust. 1 u.g.h. - i nie znajduje uzasadnienia pogląd, że wszystkie przepisy u.g.h. stanowią potencjalne przepisy techniczne. Przedmiotem orzeczenia TSUE wydanego w trybie prejudycjalnym było ustalenie odnoszące się do obowiązku notyfikacji przepisów, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, natomiast przedmiotem niniejszej sprawy jest uregulowana ustawowo możliwość zmiany decyzji o zezwoleniu i dopuszczenie jej zmiany poprzez przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności. Jak zaznaczył NSA, w przepisach dotychczasowych zmiana zezwolenia była również możliwa, ale jedynie na zasadzie art. 155 k.p.a., a zatem poprzez wydanie decyzji w ramach ograniczonego uznania administracyjnego, kiedy to organ oceniał, czy powinien wzruszyć decyzję, czy pozostawić ją w obrocie prawnym. Uregulowanie zawarte w art. 48 ust. 1 u.g.h. daje natomiast stronie jasno określone uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności na podstawie "dawnych" zezwoleń, także po 1 stycznia 2010 r. (jeden raz i nie więcej niż 6 miesięcy); jednocześnie dyscyplinuje ją do skorzystania z posiadanego zezwolenia. Merytoryczne rozpoznanie sprawy jest zatem możliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy własną decyzję wydaną w pierwszej instancji, którą odmówiono Stronie skarżącej zmiany ostatecznej decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] , w części dotyczącej terminu rozpoczęcia tej działalności. Ze względu na to, że decyzje w pierwszej i drugiej instancji były wydane po dniu 1 stycznia 2010 r., jako podstawę prawną rozstrzygnięć powołano art. 253a Op. w związku z art. 8 u.g.h. oraz art. 48 w związku z art. 118 u.g.h. Odmowa zmiany zezwolenia nastąpiła z dwóch powodów. Pierwszy wynikał z tego, że możliwość zmiany ostatecznej decyzji stosownie do art. 253a § 1 Op. mogła zostać ograniczona przepisem szczególnym. Według Organów takim przepisem był właśnie art. 48 ust. 1 u.g.h., który dopuszczał możliwość zmiany decyzji w zakresie przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności, ale tylko jednokrotnie. Natomiast przedmiotowe zezwolenie we wnioskowanej części było już trzykrotnie zmieniane. Zdaniem Organów przepis ten miał zastosowanie do tego postępowania, ponieważ było ono wszczęte i niezakończone do dnia 1 stycznia 2010 r. na mocy przepisu przejściowego art. 118 u.g.h. w związku z art. 135 ust. 1 u.g.h. Natomiast drugi powód oparty został na przesłance "ważnego interesu strony". Organ odwoławczy uznał, że w tej sprawie taka przesłanka nie występuje. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i mając na uwadze zarzuty skargi, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 253a § 1 Op. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ podatkowy, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. Z powyższej regulacji wynika, że organ orzeka w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji tworzącej dla stron prawa nabyte na zasadzie uznania administracyjnego, które jest ograniczone wyrażonymi w niej przesłankami: - decyzja musi być ostateczna; - strona nabyła na jej podstawie prawa o charakterze materialnym; - strona ta wyraża zgodę na wzruszenie decyzji; - nie ma przepisów szczególnych wykluczających wzruszenie decyzji; - rozstrzygnięcie odpowiada wymaganiom interesu publicznego lub ważnego interesu strony. W tym ostatnim przypadku konieczne jest wyważenie słusznego interesu strony i interesu publicznego. Organ nie może bowiem zmienić decyzji w sposób, który byłby zgodny jedynie z interesem strony, a kolidował z interesem publicznym. Dopuszczalność zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 253a § 1 Op., poza spełnieniem warunków określonych tym przepisem, zależy także od treści przepisu prawa materialnego w oparciu o który kształtowana jest sytuacja prawna strony postępowania w danej sprawie; zarówno interes publiczny, jak i ważny interes strony oceniane są z perspektywy przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną decyzji ostatecznej (wyrok NSA z 24 marca 2015 r., sygn. I GSK 366/13). W tym zakresie NSA wskazał na możliwość zmiany zezwolenia wydanego pod rządami ustawy o grach i zakładach wzajemnych ("dawnej"), co do terminu rozpoczęcia działalności, na podstawie art. 48 ust. 1 u.g.h., który znajduje zastosowanie także do zezwoleń wydanych przed 1 stycznia 2010 r. Ramy materialnoprawne sprawy wyznacza zatem art. 48 ust. 1 u.g.h w związku z art. 135 ust. 1 u.g.h. i pogląd ten jest dla Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę wiążący, stosownie do art. 190 p.p.s.a. Sąd podziela pogląd, że art. 253a § 1 Op. nie nakłada na organ administracyjny obowiązku zmiany lub uchylenia wskazanej we wniosku decyzji ostatecznej. Organ orzeka w tych sprawach w ramach uznania administracyjnego (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 30 stycznia 2007 r., sygn. III SA/Gl 152/06). Ze względu na uznaniowość takiej decyzji, nawet zaistnienie wszystkich przesłanek wzruszenia decyzji nie oznacza, że musi w sprawie zapaść rozstrzygnięcie pozytywne (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Masztalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2012, Unimex, s. 1070-171). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzja Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] r., o zmianę której wnosiła Strona skarżąca, była: - decyzją ostateczną, - na jej podstawie Strona nabyła prawo materialne w postaci zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] , - składając wniosek o zmianę terminu rozpoczęcia działalności określonej w tym zezwoleniu Strona w ten sposób wyraziła zgodę na dokonanie zmiany, co potwierdziła dodatkowo w piśmie z dnia 22 grudnia 2009 r., - brak jest przepisu szczególnego zakazującego lub ograniczającego możliwość dokonania takiej zmiany. Zdaniem Sądu nie wystąpiła jednak przesłanka interesu publicznego lub ważnego interesu Strony, na co słusznie wskazał organ. Po pierwsze, Spółka trzykrotnie uzyskała przedłużenie nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] . Tym samym dysponowała wystarczającym okresem (łącznie 48 miesięcy – tj. dodatkowo 4 lata wobec zezwolenia udzielonego na 6 lat) na uruchomienie wszystkich punktów gier. Po drugie, składając wniosek o wydanie zezwolenia sama zadeklarowała, iż uruchomi wszystkie punkty najpóźniej do 12 miesięcy od dnia wydania. Po trzecie, wnioskując o wydanie zezwolenia na 178 punktów gier już wówczas winna spełniać warunki do ich uruchomienia. W realiach rozpoznawanej sprawy nie można zapominać, że tryb zmiany decyzji unormowany w art. 253a Op. daje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, co stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 128 Op. Oznacza to, że "ważny interes strony" i "interes publiczny" muszą być wskazane i rzeczywiście na tyle ważne, aby "równoważyły" i usprawiedliwiały odstępstwo od wskazanej zasady. Sąd podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2007 r. sygn. III SA/Wa 2904/06, że przez przesłankę "interesu publicznego" należy rozumieć dyrektywę postępowania, nakazująca mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy. Rozumienie pojęcia "interesu publicznego" nie ma stałego zakresu treści, lecz jest to zespół ogólnie zarysowanych celów, które należy wziąć pod uwagę w procesie stosowania prawa. Z kolei ważny interes strony to jej interes indywidualny. Żądając zmiany terminu rozpoczęcia działalności to na spółce ciążył obowiązek wykazania "interesu publicznego" lub "ważnego interesu strony", uzasadniających pozytywne rozpoznanie wniosku. Musiała mieć ona bowiem świadomość, że żąda korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia, a więc w jej interesie leży podanie do wiadomości organów wszystkich istotnych okoliczności sprawy i dopilnowanie ich utrwalenia w dokumentach. Jeżeli więc wnioskodawca powołuje się na przepis odwołujący się do przesłanki ważnego interesu strony lub interesu publicznego, musi wykazać na czym one w jego konkretnym przypadku polegają. Tymczasem na interes publiczny Strona się nie powoływała, a przesłanka ważnego interesu Strony nie została przez Nią uzasadniona ani nawet wskazana. Przesłanek tych nie dopatrzył się także organ administracji. Sąd podziela pogląd, że w poszanowaniu praw nabytych i realizowanych interesów w toku ustawodawca dopuścił w art. 48 ust. 1 u.g.h. możliwość jednokrotnego przedłużenia określonego w koncesji lub zezwoleniu terminu rozpoczęcia działalności, w związku z czym powyższe uregulowanie daje stronie uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności. Przedłużenie to nie następuje jednak "automatycznie" jedynie wskutek złożenia wniosku przez stronę, lecz wymaga wykazania zaistnienia wskazanych wyżej przesłanek z art. 253a Op. r. Wobec braku zaistnienia "interesu publicznego" lub "ważnego interesu strony" art. 253a Op. nie znajdował zastosowania do zmiany decyzji ostatecznej z dnia 14 grudnia 2005 r. W związku z tym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).