III SA/Gl 2508/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Kandut, Sędzia WSA Małgorzata Herman, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2016 r. przy udziale - sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oddala skargę. Rada Miejska w P. , podjętą na wniosek Burmistrza Miasta P. , uchwałą nr [...] z dnia [...] . wydaną na podstawie art. 18 ust.2 pkt 12 i art. 74 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 549 ze zm., dalej: u.s.g.), wyraziła zgodę na zawarcie porozumienia międzygminnego w sprawie powierzenia Gminie B. zadania związanego z przeciwdziałaniem alkoholizmowi na rzecz osób w stanie nietrzeźwości, doprowadzonych z terenu Gminy P. , realizowanego w ramach Izby Wytrzeźwień funkcjonującej w strukturze Centrum Interwencji Kryzysowej i Przeciwdziałania Uzależnieniom w B. - § 1 uchwały. Ponadto uchwaliła, że szczegółowe zasady współdziałania oraz terminy przekazywania środków finansowych koniecznych do realizacji zadania określi porozumienie zawarte przez burmistrza Miasta P. i prezydenta Miasta B. -§ 2 uchwały. Przedmiotowa uchwała wchodziła w życie z dniem podjęcia. Zawiadomieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 91 ust.1 u.s.g., Wojewoda [...] wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej uchwały. Uznał bowiem, że uchwała ta jest niezgodna z art. 39 u.s.g., gdyż liczba mieszkańców gminy P. nie przekracza progu 50.000, a tym samym zadanie związane z prowadzeniem izb wytrzeźwień nie należy do jej właściwości, a zatem gmina nie może współdziałać w zakresie tego zadania z Gminą B. i przekazywać na ten cel środków finansowych. Przewodnicząca Rady Miejskiej w P. pismem z dnia [...] r. przesłała organowi nadzoru wyjaśnienia, w których wskazała, że porozumienie międzygminne dotyczy zadania własnego gminy związanego z zapewnieniem porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Wskazała także, że jedną z form zapewnienia porządku i bezpieczeństwa jest doprowadzenie osoby w stanie nietrzeźwości do izby wytrzeźwień (art. 7 ust.1 pkt 14 u.s.g. w związku z art. 40 ust.1 ustawy z dnia 28 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1356 z późn. zm., dalej: "ustawa o wychowaniu w trzeźwości"). Rozstrzygnięciem nadzorczym NR [...] z dnia 2 stycznia 2014 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww. uchwały nr [...] , jako niezgodnej z art. 18 ust. 2 pkt 12 u.s.g. w związku z art. 39 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W ocenie Wojewody [...] sporna uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, ponieważ dotyczy zadania publicznego związanego z prowadzeniem izby wytrzeźwień, a więc zadania, które nie należy do właściwości gminy P. , a w konsekwencji zawarcie gminnego porozumienia komunalnego jest niedopuszczalne. W zakresie wyjaśnień, które zostały przesłane przez Przewodniczącą Rady Miejskiej w P. organ nadzoru zauważył, iż zakres zadań izby wytrzeźwień został określony w art. 39 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Podniósł, że realizowanie zadania związanego z przeciwdziałaniem alkoholizmowi na rzecz osób w stanie nietrzeźwości, doprowadzonych z terenu Gminy P. , a realizowanego w ramach Izby Wytrzeźwień, nie sposób uznać, za inne działania, niż te określone w art. 39 ust. 2 ww. ustawy. Tym samym Gmina P. nie może przekazać zadań, które nie należą do jej właściwości. Podkreślił również, że zadania opisane w art. 40 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, na które powołano się w piśmie, są realizowane przez podmioty opisane w dalszych ustępach art. 40 tej ustawy, nie zaś przez pracowników izby wytrzeźwień. Stąd zawarcie porozumienia w sprawie powierzenia zadań wskazanych pismem Przewodniczącej Rady Miejskiej z dnia 31 grudnia 2013 r. również nie jest możliwe. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego Rada Miejska w P. domagała się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego i zasadzenia kosztów postępowania sądowego zarzucając organowi nadzorczemu rażące naruszenie prawa materialnego, a to: - art.18 ust. 2 pkt.12, art. 7 ust. 1 pkt.14 u.s.g. oraz art.1 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o strażach gminnych (t.j. z 2013r. poz. 1383) w związku z art.74 u.s.g. polegające na błędnym uznaniu, że Rada Miejska nie miała prawa podjąć przedmiotowej uchwały, - art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest rażąco sprzeczna z prawem, i że uzasadnienie przedmiotowej uchwały odpowiada prawu. W ocenie skarżącej zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem prawa gdyż w przytoczonej podstawie prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego powołano jedynie art. 91 ust. 1 u.s.g. bez wskazania właściwych przepisów prawa materialnego, z którymi akt organu gminy jest niezgodny. Jedynie z treści uzasadnienia można domyśleć się, że organ upatruje naruszenia art. 39 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia ograniczono się do zacytowania wskazanego przepisu i stwierdzono, że zadanie prowadzenia izb wytrzeźwień nie należy do właściwości Gminy P. , czego skarżący nie neguje. Zdaniem skarżącej jeżeli w rozstrzygnięciu nadzorczym w podstawie prawnej nie powołano naruszonego przepisu prawa materialnego z którym akt jest niezgodny, to zabrakło obligatoryjnego elementu rozstrzygnięcia. Co więcej, organ nie wykazał w żaden sposób, na czym to naruszenie konkretnie miałoby polegać i w czym się wyraża w odniesieniu do przedmiotowej uchwały. Wykładnia art.39 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w jej brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały, prowadzi skarżącą do oczywistego wniosku, że organizowanie i prowadzenie izb wytrzeźwień pozostaje zadaniem powiatów i miast liczących ponad 50.000 mieszkańców. Izba wytrzeźwień, o której mowa w przedmiotowej uchwale, została utworzona przez Gminę B. . Jeżeli pod pojęciem "organizowanie" rozumie się ciąg następujących po sobie etapów bytu danej organizacji, to Gmina P. nie współuczestniczyła ani w jej powołaniu do życia, ani w dalszych etapach funkcjonowania tego podmiotu; nigdy też nie finansowała jej bieżącej działalności. W odniesieniu natomiast do pojęcia "prowadzenie" rozumianego jako "kierowanie czymś" lub "tworzenie czegoś", to Gmina P. nie kieruje i nie zarządza wskazaną jednostką. W ocenie skarżącego brak zatem podstaw do uznania, że przedmiotowa uchwała narusza wskazany przepis i to w stopniu rażącym, a organ nie wskazał tego naruszenia w danym stanie faktycznym, nie wywiódł też rodzaju naruszenia prawa, gdyż samo stwierdzenie, że naruszenie jest "istotne" - nie jest wystarczające. Organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonego aktu jedynie ogólnikowo podał motywy rozstrzygnięcia, nie podejmując się głębszej analizy naruszonego przepisu, w szczególności zaś nie rozważył jak należy rozumieć w tym przypadku zawarty w art. 39 w/w ustawy zwrot: "organizowanie i prowadzenie", choć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru jest obowiązany wykazać naruszenie prawa, oraz zawrzeć wykładnię naruszonego przepisu prawa i wskazać jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu gminy. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest nieprawidłowe, gdy nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały rady gminy w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności. Skarżąca wyjaśniła, że przedmiotową uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 1 pkt.12 oraz art.74 u.s.g. natomiast w jej uzasadnieniu przywołano art.40 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 26.10.1982r. osoby w stanie nietrzeźwości, które swoim zachowaniem dają powód do zgorszenia w miejscu publicznym lub w zakładzie pracy, znajdują się w okolicznościach zagrażających ich życiu lub zdrowiu albo zagrażają życiu lub zdrowiu innych osób, mogą zostać doprowadzone do izby wytrzeźwień, podmiotu leczniczego lub innej właściwej placówki utworzonej lub wskazanej przez jednostkę samorządu terytorialnego albo do miejsca zamieszkania lub pobytu. Jeżeli więc jednym z zadań gminy jest zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego, to w ramach realizacji tego zadania, porządek zakłócony przez osoby w stanie nietrzeźwości, musi być przywrócony. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w związku z faktem, że Gmina P. nie prowadzi izby wytrzeźwień, zachodzi potrzeba zawarcia porozumienia z Gminą B. , która taką izbę posiada, w celu realizacji zadań określonych w ustawie z dnia 26 października o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Do zadań wskazanych w tej ustawie, które spoczywają na wszystkich jednostkach samorządu terytorialnego w ramach szeroko rozumianego przeciwdziałania alkoholizmowi, należy między innymi usuwanie następstw nadużycia alkoholu ( art. 1 ust.1, art.2 ust.1 pkt.6 ustawy). Niewątpliwie jednym z następstw nadużycia alkoholu są właśnie zachowania opisane w art.40 ust.1 ustawy, a sposobem na usunięcie tych następstw i przywrócenie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, zwłaszcza gdy ma miejsce zagrożenie ich życia lub zdrowia - jest doprowadzenie takiej osoby do izby wytrzeźwień. Skarżąca wskazała także, że zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997r. o strażach gminnych rada gminy może utworzyć straż gminną do której zadań należy między innymi ochrona spokoju i porządku w miejscach publicznych oraz doprowadzanie osób nietrzeźwych do izby wytrzeźwień lub miejsca ich zamieszkania, jeżeli osoby te zachowaniem swoim dają powód do zgorszenia w miejscu publicznym, znajdują się w okolicznościach zagrażających ich życiu lub zdrowiu albo zagrażają życiu i zdrowiu innych osób. Straże gminne realizują więc zadanie gminy wyartykułowane w art. 7 ust. 1 pkt. 14 u.s.g. Gmina P. utworzyła straż gminną która w sytuacjach odpowiadających dyspozycji art. 11 ust. 1 pkt. 7 ustawy uprawniona była odwieźć taką osobę jedynie do izby wytrzeźwień lub do miejsca ich zamieszkania. Dopiero w wyniku zmiany ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, obowiązującej od 1.01.2014r., strażnicy gminni zostali wymienieni jako podmiot uprawniony do realizacji zadań wymienionych w art.40 ust. 1 tej ustawy. W stanie prawnym obowiązującym na dzień podjęcia przedmiotowej uchwały, w myśl wskazanego przepisu art. 11 ust. 1 pkt. 7 ustawy straż gminna nie była władna doprowadzić takiej osoby do innych miejsc, które wskazano w art.40 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi tj. do placówki, podmiotu leczniczego, czy jednostki Policji. Skarżący podkreślił, iż ustawodawca wyposażając straże gminne w kompetencję zatrzymania osoby nietrzeźwej i doprowadzenia jej do izby wytrzeźwień, nie uzależnił tego od faktu, czy dana gmina posiada taką izbę. By straż gminna mogła w pełni korzystać ze swoich uprawnień, musi mieć zapewnienie, że doprowadzona do izby osoba, zostanie w niej faktycznie przyjęta. Jednak z uprawnieniem związanym z doprowadzeniem danej osoby do izby wytrzeźwień, nie wiąże się obowiązek przyjęcia w izbie zatrzymanej osoby. W przypadku, gdy w gminie brak "swojej" izby, to przepisy prawa nie zobowiązują innych gmin, do zapewnienia przyjęcia takiej zatrzymanej osoby. Proceder odmawiania przyjmowania osób w stanie nietrzeźwości z terenów sąsiednich gmin, ma charakter nagminny. Gmina aby umożliwić realizację zadania związanego zarówno z zapewnieniem porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli jak i przeciwdziałania alkoholizmowi w formie "doprowadzenia do izby wytrzeźwień", musi zawrzeć stosowne porozumienie międzygminne. Zadanie związane z utrzymaniem porządku publicznego, bezpieczeństwem obywateli podczas usuwania następstw nadużycia alkoholu, realizowane w formie doprowadzenia osoby w stanie nietrzeźwości do izby wytrzeźwień i zatrzymania jej w izbie, jest zadaniem publicznym realizowanym przez obie gminy. Część tego zadania, związana z zatrzymaniem w izbie, może być więc przedmiotem współdziałania z Gminą B. , a przedmiotowa uchwała nie narusza prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/GL 427/14 uwzględnił skargę Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze. W pierwszej kolejności Sąd I instancji stwierdził dopuszczalność wniesienia przedmiotowej skargi, a oceniając zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazał, że Wojewoda [...] błędnie odczytał zakres zadania wynikający z uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r. Zdaniem Sądu I instancji uchwała ta nie dotyczy organizowania i prowadzenia Izby Wytrzeźwień, lecz realizacji zadań własnych gminy z art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g. obejmujących w szczególności sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...] , domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 188 p.p.s.a. albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 18 ust. 2 pkt 12 oraz art. 74 u.s.g. w związku z art. 39 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g. w związku z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości polegającą na uznaniu, że uchwała w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia międzygminnego w sprawie powierzenia Gminie B. zadania związanego z przeciwdziałaniem alkoholizmowi na rzecz osób w stanie nietrzeźwości doprowadzonych z terenu Gminy P. realizowanego w ramach Izby Wytrzeźwień funkcjonującej w strukturze Centrum Interwencji Kryzysowej i Przeciwdziałania Uzależnieniom w B. nie dotyczy organizowania i prowadzenia Izby Wytrzeźwień, albowiem nie wynika to ani z treści ww. uchwały, ani z powołanej w niej podstawy prawnej, a polega jedynie na realizacji zadania własnego polegającego na zapobieganiu negatywnym następstwom spożywania alkoholu poprzez doprowadzanie osób spożywających alkohol do Izby Wytrzeźwień, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 października sygn. akt II GSK 1881/14 uchylił powyższy wyrok sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelnego Sąd Administracyjny, uznając za niesporną okoliczność, że w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały w Gminie P. liczba mieszkańców nie przekroczyła 50.000 osób, podzielił pogląd organu nadzoru, że Sąd I instancji błędnie ocenił zakres zadań przekazywanych przez Gminę P. Gminie B. . Z § 1 uchwały z dnia 27 listopada 2013 r. przedmiotowe porozumienie międzygminne miało dotyczyć powierzenia zadania związanego z przeciwdziałaniem alkoholizmowi realizowanego w ramach Izby Wytrzeźwień. Z powyższego wynika zatem, że treść uchwały nie odnosi się do zadania określonego w art. 7 ust.1 pkt 14 u.s.g., a mianowicie zadania dotyczącego utrzymania porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Zauważył, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wprost stwierdził, iż przedmiotowa uchwała odnosi się tylko do etapu doprowadzania osób nietrzeźwych do Izby Wytrzeźwień, a to oznacza, że zgodnie z istotą porozumienia międzygminnego cały etap doprowadzenia osób w stanie nietrzeźwości z terenu Gminy P. do Izby Wytrzeźwień w B. ma zorganizować Gmina B. ,. Z kolei wśród zadań izby wytrzeźwień nie ma zadania polegającego na doprowadzeniu osób nietrzeźwych (v. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U z 2004 r. Nr 20, poz. 192 z późn. zm.). Przeciwnie, w § 2 tego rozporządzenia wskazuje się podmioty odpowiedzialne za doprowadzenie osób nietrzeźwych do Izby Wytrzeźwień, tj. funkcjonariuszy Policji lub strażników straży gminnej. Stanowisko Sądu I instancji nie wyjaśniło jak etap doprowadzenia osoby w stanie nietrzeźwym będzie realizowany, zgodnie z § 1 uchwały, w ramach Izby Wytrzeźwień. Powyższą kwestię należało rozważyć w aspekcie przepisów wspomnianego rozporządzenia i ewentualnie przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że sąd I instancji, dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie poczynił rozważań w zakresie podstawy prawnej uchwały z dnia 27 listopada 2013 r. Tymczasem kompetencję do podjęcia niniejszej uchwały Rada Miejska wywiodła jedynie z art. 18 ust. 2 pkt 12 i art. 74 ustawy o samorządzie gminnym, które to przepisy stanowią ogólne normy kompetencyjne dla organu uchwałodawczego gminy. Ponadto Sąd I instancji, dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, nie odniósł się również do treści § 2 uchwały z dnia 27 listopada 2013 r., zgodnie z którym na realizację zadania zostaną przekazane środki finansowe. Na koniec Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z art. 39 ustawy o wychowaniu w trzeźwości jasno wynika, iż organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Zatem zadanie polegające na organizowaniu i prowadzeniu izb wytrzeźwień, jest zadaniem o charakterze fakultatywnym i dotyczy tylko powiatów i miast spełniających wymóg określony wskazanym przepisem. Do pozostałych jednostek samorządu terytorialnego przepis ten nie ma zastosowania. Zgodnie z treścią art. 74 ust. 1 i ust.2 ustawy o samorządzie gminnym, gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych, zaś gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami; gminy przekazujące zadania mają obowiązek udziału w kosztach jego realizacji. Jeżeli zatem gmina, z uwagi na liczbę mieszkańców, nie może utworzyć izby wytrzeźwień, to nie może również przekazać w drodze porozumienia innej gminie prowadzącej izbę wytrzeźwień zadania, które na niej, zgodnie z wolą ustawodawcy, nie ciąży (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 414/13) Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Ocenę zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od przypomnienia, że zgodnie z art. 91 ust. 1 o u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W świetle normy art. 91 ust. 5 cytowanej ustawy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym winien zawiadomić organ gminy. Brak zawiadomienia organu gminy o stanowi naruszenie prawa procesowego. Celem zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego jest przede wszystkim danie organowi jednostki samorządu terytorialnego możliwości udziału w tym postępowaniu poprzez umożliwienie złożenia dodatkowych informacji i wyjaśnień. Postępowanie nadzorcze w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte 20 grudnia 2013 r., zaś samo rozstrzygnięcie wydano 2 stycznia 2014 r., w ostatnim dniu wskazanego wyżej terminu, bowiem kwestionowana uchwałę organ otrzyma ł 3 grudnia 2013 r. Odnosząc się do podstawowego zarzutu stwierdzenia przez Wojewodę [...] nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia z Gminą B. , w sprawie powierzenia jej zadania związanego z przeciwdziałaniem alkoholizmowi na rzecz osób w stanie nietrzeźwości doprowadzonych z terenu Gminy P. , realizowanego w ramach izby wytrzeźwień funkcjonującej w strukturze Centrum Interwencji Kryzysowej i Przeciwdziałaniu Uzależnień w B. . jako sprzecznej z art. 39 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, gdy w ocenie skarżącej nie doszło do naruszenia prawa należy wskazać, że oceniając legalność kwestionowanej uchwały należy przede wszystkim wziąć pod uwagę przepisy prawa, na podstawie której ją podjęto oraz jej treść oraz dopuszczalność ingerowania organu nadzoru w autonomię jednostki samorządu terytorialnego. Zatem na wstępie należy podkreślić, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej określa w przepisach rozdziału VII zasadę samodzielności i autonomii jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że ingerencja administracji rządowej w jej działania jest dopuszczalna tylko na zasadach określonych w przepisach prawa i jedynie tylko na podstawie jednego kryterium, jakim jest legalność, a więc badanie zgodności z prawem działań jednostek samorządu terytorialnego. Środki nadzoru powinny być tak skonstruowane i stosowane, aby nie doprowadzać do sytuacji, w której "szeroko zakrojona interwencja w zakres spraw lokalnych może spowodować niechęć mieszkańców do podejmowania aktywności na swoim terenie i utwierdzenia społeczności lokalnej w przekonaniu, że ich własne sprawy są załatwiane bez wiedzy samych zainteresowanych" (M. Karpiuk, Samorząd terytorialny a państwo, Lublin 2008 r., s. 123). akres używania środków nadzoru nie może łamać samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Stąd legalność, jako kryterium oceny działań nadzorczych administracji rządowej nad jednostkami samorządu terytorialnego, powinna być dochowywana z zachowaniem zasady proporcjonalności, na co wyraźnie wskazuje treść art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), wedle którego "kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli, a znaczeniem interesów, które ma chronić". Zasada ta jest także wyznacznikiem oceny działań nadzorczych administracji rządowej nad samorządem terytorialnym. W polskim systemie prawnym owa zasada proporcjonalności środków wywodzona jest z art. 171 Konstytucji. Wskazuje ona, że państwo, w tym jego administracja, nie może nadmiernie ingerować w działalność jednostek samorządu terytorialnego. Ingerencja dopuszczana jest tylko w przypadku łamania przez nie prawa. Zatem dla stwierdzenia, czy zakwestionowana przez Wojewodę uchwala narusza prawo należy przeanalizować przepisy, na podstawie której ja podjęto. Powołane w uchwale art. 18 ust. 2 pkt 12 i art. 74 ustawy o samorządzie gminnym stanowią normę kompetencyjne dla organu uchwałodawczego gminy w zakresie możliwości zawarcie porozumienia międzygminnego. W zakwestionowanej uchwale nie powołano żadnego innego przepisu materialnoprawnego, z którego można byłoby wywieść kompetencję, której realizację Gmina P. chciałaby przenieść na Gminę B. . Natomiast z treści § 1 uchwały wynika, że przedmiotem porozumienia miałoby być powierzenie Gminie B. realizacji zadania związanego z przeciwdziałaniem alkoholizmowi na rzecz osób w stanie nietrzeźwości doprowadzanych z terenu Gminy P. do izby wytrzeźwień w B. . Wskazać zatem w tym miejscu należy, ze zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu akoholizmowi zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności: 1) tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu; 2) działalność wychowawczą i informacyjną; 3) ustalanie odpowiedniego poziomu i właściwej struktury produkcji napojów alkoholowych przeznaczanych do spożycia w kraju; 4) ograniczanie dostępności alkoholu; 5) leczenie, rehabilitację i reintegrację osób uzależnionych od alkoholu; 6) zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie; 7) przeciwdziałanie przemocy w rodzinie, 8) wspieranie zatrudnienia socjalnego poprzez finansowanie centrów integracji społecznej. Realizacja zadań, o których mowa w ww. ust. 1, jest prowadzona w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, stanowiącego część strategii rozwiązywania problemów społecznych, uchwalanego corocznie przez radę gminy. Program jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej, o którym mowa w przepisach o pomocy społecznej, lub inną jednostkę wskazaną w programie. W celu realizacji programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać pełnomocnika. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gmin. W szczególności zadania te obejmują: 1) zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu; 2) udzielanie rodzinom, w których występują problemy alkoholowe, pomocy psychospołecznej i prawnej, a w szczególności ochrony przed przemocą w rodzinie; 3) prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo-wychowawczych i socjoterapeutycznych 5) wspomaganie działalności instytucji, stowarzyszeń i osób fizycznych, służącej rozwiązywaniu problemów alkoholowych; 6) podejmowanie interwencji w związku z naruszeniem przepisów określonych w art. 131 i 15 ustawy oraz występowanie przed sądem w charakterze oskarżyciela publicznego; 7) wspieranie zatrudnienia socjalnego poprzez organizowanie i finansowanie centrów integracji społecznej. Wynikający z tego przepisu katalog zadań gminy nie jest zbiorem zamkniętym, o czym świadczy użyty w nim zwrot "w szczególności". Oznacza to, że mogą istnieć w rzeczywistości także inne zadania niż te, które zostały szczegółowo wymienione w powołanym przepisie, a które należałoby uznać za związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu. Żadne z wyżej opisanych zadań własnych gminy nie zostało wskazane w kwestionowanej przez organ nadzoru uchwale, nie powołano tej podstawy prawnej. Wreszcie zgodnie z art. 39 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. P. nie są miastem liczącym ponad 50.000 mieszkańców. Z kolei B. tę liczbę mieszków przekracza. Z części XII załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U nr 103, poz. 652) wynika, że jest miastem na prawach powiatu. Z mocy art. 74 ust. 1 u.s.g., gminy mogą zawierać porozumienia komunalne w sprawie powierzania jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt SA/Łd 1906/94 (ONSA 1995/4/161), porozumienia komunalne nie są umowami prawa cywilnego, ale swoistymi formami publicznoprawnymi. W drodze umów cywilnych (art. 9 ust. 1 ustawy), mogą być przekazywane zadania prywatnoprawne, a nie zadania publicznoprawne, których przekazywanie może następować - w ramach współdziałania - przez utworzenie związku albo zawarcie porozumienia komunalnego. Nadto, w wyroku tym wyrażono pogląd, że ustawa o samorządzie terytorialnym (obecnie - gminnym), wskazuje jako podmioty porozumienia jedynie gminy. Powołując się na poglądy literatury, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że ustawa ta nie przewiduje możliwości, aby po stronie przyjmującej zadania do realizacji występowała więcej niż jedna gmina i tylko po stronie powierzającej zadania może występować większa liczba gmin. Stąd też za niezasadny uznano argument gminy, że ustawa nie ogranicza kręgu podmiotów, z którymi porozumienia mogą być zawierane na podstawie art. 74 ustawy. Sprawa utworzenia i prowadzenia izby wytrzeźwień jest uprawnieniem, lecz nie każdej gminy, a tylko miejskiej o liczbie mieszkańców przekraczających 50.000 osób. Zatem tylko taka gmina ma swobodę decydowania o podjęciu współdziałania, o jego zakresie podmiotowym i przedmiotowym, o formach, w jakich będzie realizowane zadanie i o strukturach organizacyjnych współdziałania, lecz w ramach obowiązującego porządku prawnego. Gminie P. takie uprawnienie nie przysługiwało w momencie podejmowania zakwestionowanej uchwały. W konsekwencji uchwała tej materii nie mogła regulować. Podkreślić także należy, że przystąpienie do związku międzygminnego lub porozumienia międzygminnego niewątpliwie pociąga ze sobą istotne zmiany w zakresie wzajemnych kompetencji organów gmin, a zwłaszcza dotyczących wzajemnego przekazania tychże kompetencji między poszczególnymi gminami. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny, porozumienie komunalne jest jedną z instytucji współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego. Istotnymi cechami porozumienia komunalnego jest zawarcie go przez jednostki samorządu terytorialnego, równorzędna prawnie (nie zawsze faktycznie) pozycja stron i dobrowolność współpracy. Istotą porozumienia komunalnego jest powierzenie (przekazanie) określonych zadań publicznych. Jednostka samorządu komunalnego wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki drugiej strony porozumienia, związane z powierzonymi jej zadaniami, a jednostka samorządu terytorialnego powierzająca te zadania obowiązana jest do udziału w kosztach ich realizacji (L. Wengler "Wygaśnięcie" ST 5/06/37-38). Z treści zakwestionowanej uchwały nie wynika, jaką w istocie kompetencję, wykonanie jakiego zadania własnego skarżąca chciała scedować na drugą stronę porozumienia. Zgoda Gminy B. na przyjmowanie pijanych osób zatrzymanych na terenie skarżącej gminy do izby wytrzeźwień prowadzonej przez tę pierwszą gminę nie mieści się w pojęciu przekazania wykonania zadania własnego. W ocenie sądu w składzie rozpoznającym sprawę wyrażenie przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym zgody na zawarcie porozumienia międzygminnego, o jakim mowa w art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na skutek którego dochodzi do przeniesienia kompetencji administracyjnych musi dotyczyć konkretnego, projektowanego porozumienia o zarysowanych już prawach i obowiązkach stron, a nie czegoś bliżej nie określonego. Prawidłowo zatem organ nadzoru odwołał się do zasad praworządności i legalności, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. Zwrócić także należy na to, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego ( Dz. U. nr20, poz. 192), obowiązującego w dacie podjęcia zakwestionowanej uchwały, osoby w stanie nietrzeźwości mogły być doprowadzone do izby, placówki lub jednostki Policji przez funkcjonariuszy Policji lub strażników straży gminnej, zwanych dalej "doprowadzającymi". Art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz.U. nr 123 poz. 779 ze zm.) zezwala gminom na utworzenie umundurowanej formacji – straży gminnej, której zadaniem ma być ochrona porządku publicznego. A w ramach realizacji tego zadania, w myśl art. 11 ust. 1 pkt. 7 strażnicy mogą doprowadzać osoby nietrzeźwe do izby wytrzeźwień lub miejsca ich zamieszkania. Jednak kompetencje strażników dotyczą tylko terenu gminy. Zatem nie mogą zatrzymywać osób na terenie innej gminy lub doprowadzać ich do izby wytrzeźwień położonej w innej gminie. Podobne w przypadku funkcjonowania jednostek policji istnieje podział kompetencji, określający zakres działań funkcjonariuszy poszczególnych jednostek policji. W myśl bowiem art. 6 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.) organami administracji rządowej na obszarze województwa w sprawach, o których mowa w art. 5 ust. 1, są: 1) wojewoda przy pomocy komendanta wojewódzkiego Policji działającego w jego imieniu albo komendant wojewódzki Policji działający w imieniu własnym w sprawach: a) wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych i czynności z zakresu ścigania wykroczeń, b) wydawania indywidualnych aktów administracyjnych, jeżeli ustawy tak stanowią; 2) komendant powiatowy (miejski) Policji; 3) komendant komisariatu Policji. Terytorialny zasięg działania organów, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, odpowiada zasadniczemu podziałowi administracyjnemu Państwa, z zastrzeżeniem ust. 3-5 – ust. 2 art. 6 ustawy. Zatem policjant ze skarżącej gminy nie może natychmiast osoby zatrzymanej na obszarze jego działania doprowadzać do jednostki, izby wytrzeźwień funkcjonującej poza obszarem jego działania. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, ONSA 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, LEX nr 192932). W rozpatrywanej sprawie uchwała została podjęta z naruszeniem art.74 u.s.g., bowiem skarżącej nie przysługiwało prawo do utworzenia izby wytrzeźwień na podstawie art. 39 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Ponadto zamiarem skarżącej nie było w istocie scedowanie na Gminę B. zadania własnego jakim jest ochrona porządku publicznego. To, do czego zmierzała skarżąca nie mieściło się w pojęciu porozumienia międzygminnego. Mając na uwadze przeprowadzone rozważania Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nie narusza prawa w stopniu pozwalającym na jego wzruszenie. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) skargę oddalił.