III SA/Gl 271/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant St. sekr. sąd. Aleksandra Doruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2011 r. przy udziale – sprawy ze skargi J.M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. M., postanowił utrzymać w mocy decyzję nr [...] z [...] r., którą odmówił umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę wyliczonych na dzień [...] 2010r. na: • ubezpieczenie społeczne - za okres 09/2000- 06/2001, 09/2001 w łącznej kwocie [...] zł • ubezpieczenie zdrowotne - za okres 09/2000 - 02/2001 w łącznej kwocie [...] zł. • Fundusz Pracy - za okres 09/2000 - 06/2001, 09/2001 w łącznej kwocie [...] zł. Decyzją z dnia [...] r. organ umorzył również postępowanie w sprawie umorzenia odsetek za zwłokę za m-c 05/2000 z uwagi na przedawnienie należności z tytułu składek. Z uzasadnienia decyzji I instancji wynika, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek J. M. (wpływ do ZUS [...] 2010 r.) o umorzenie zadłużenia z tytułu odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres: 05/2000, 09/2000 - 06/2001, 09/2001. W trakcie analizy akt sprawy ZUS ustalił, że zadłużenie za m-c 05/2000 uległo przedawnieniu wobec niniejszego stwierdził, iż składki, a w konsekwencji odsetki za zwłokę za powyższy m-c wyłączone są spod możliwości umorzenia. Stosownie do brzmienia art. 105 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Mając powyższe na względzie Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. umorzył w tej części postępowanie prowadzone z wniosku z dnia [...] 2010 r., tym samym dalszym tokiem postępowania objął tylko należności z tytułu nieopłaconych odsetek za zwłokę za okres od 09/2000 do 06/2001 oraz m-c 09/2001. We wniosku wnioskodawca wskazał, że działał w przekonaniu, iż nie posiada zaległości względem ZUS, innych aniżeli za okres 2003 r. Zadeklarował gotowość zapłaty należności głównej natomiast wskazując przy tym, że spłata odsetek wywołałaby wobec niego i jego rodziny dotkliwe skutki finansowe pozbawiając możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Dlatego strona wniosła o umorzenie odsetek na podstawie paragrafu 3 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia [...] 2003 r. Do wniosku strona załączyła następujące dokumenty: - odpisy aktów urodzenia dzieci (M. M., M. M., M. M.), - zaświadczenie z "A" z dnia [...].2010 r. poświadczające podejmowanie nauki na uczelni wyższej syna M., - zaświadczenie z dnia [...].2010 r. z Liceum "B", poświadczające, że syn M. uczęszcza do [...] klasy Liceum w C., - zaświadczenie ze Żłobka Miejskiego w M. z dnia [...]2010 r. informujące, że córka M. uczęszcza do placówki od dnia [...] r., - informację o opłatach mieszkaniowych, dokumenty dotyczące należnych opłat za energię elektryczną, gaz oraz telefon bez potwierdzeń ich uregulowania, - umowę kredytu zawartą z "C" S.A. na zakup samochodu [...] rok produkcji [...] r. na kwotę [...] zł. Na skutek wezwania ze strony ZUS wnioskodawca dostarczył [...] 2010 r. kolejne załączniki do wniosku o umorzenie składek w postaci : - oświadczenia o ponoszonych wydatkach na wyżywienie - kwota [...] zł, na ubrania - [...] zł., z tytułu utrzymania mieszkania - [...] zł, z tytułu kształcenia [...] zł, na opłaty za telefon, TV i radio [...] zł, dotyczące spłaty kredytu około [...] zł, - oświadczenie o stanie majątkowym i rodzinnym, w którym wskazał, że posiada samochód marki [...] z [...] r., na jego i współmałżonki utrzymaniu pozostaje troje dzieci, wraz z żoną prowadzi działalność gospodarczą, - oświadczenie o nieskorzystaniu z pomocy społecznej, - harmonogram spłaty kredytu stanowiący załącznik do umowy kredytowej nr [...], z którego wynika, że bieżąca rata wynosi równowartość [...] CHF, a termin ostatniej raty przypada na dzień [...] .2015 r., - informacje z Spółdzielni Mieszkaniowej "D" o wysokości opłat mieszkaniowych z dat: [...].2010 r., [...].2010 r., - informację z Spółdzielni Mieszkaniowej "D" o zaległościach w opłatach za mieszkanie z dnia [...].2010 r. oraz informację, iż strona posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego o pow. [...] m2 położone w M. przy ul. [...], - zezwolenie nr [...] z dnia [...].1999r. wydane przez Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń zezwalające na prowadzenie działalności w charakterze [...] - decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...] r. o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej w okresie od [...] .2002r. do [...].2005r., - decyzję w sprawie nadania numeru NIP z dnia [...]r., - zaświadczenie o numerze identyfikacyjnym REGON z dnia [...]r., - zaświadczenie z dnia [...] .2008 r. o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej od dnia [...].2003 r., - informację z "E" z dnia [...].2010r. o posiadanych kartach kredytowych wnioskodawcy i współmałżonki, - wyciąg z rachunku bankowego prowadzonego przez "E" S.A. za okres od [...].2009 r. do [...].2010 r., Ponadto w ramach postępowania prowadzonego z urzędu ZUS ustalił, iż wnioskodawca: - zgodnie z pismem MSWiA dnia [...].2010 r. jest współwłaścicielem samochodów: [...] z [...] roku, [...] z [...] roku oraz [...] z [...] roku, - zgodnie z pismem Burmistrza M. nie figuruje w Ewidencji podatników podatku rolnego i podatku od nieruchomości Urzędu Miasta w M., - nie figuruje w bazie danych likwidowanego Funduszu Alimentacyjnego, - nie figuruje w ewidencji osób pobierających świadczenie emerytalne lub rentowe - aktualnie nie jest prowadzone wobec niego postępowanie egzekucyjne. Po przeprowadzeniu postępowania, opierając się na przedłożonych dokumentach, Zakład stwierdził, że w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie zadłużenia w oparciu o § 3 powołanego na wstępie rozporządzenia, gdyż: wnioskodawca osiąga dochód z prowadzonej działalności gospodarczej, posiada majątek ruchomy oraz nieruchomy, reguluje raty kredytu zaciągniętego na zakup samochodu co prowadzi do stwierdzenia, iż brak jest podstaw do uznania, że opłacenie należności wobec ZUS pozbawi go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto wnioskodawca nie poniósł żadnych strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, gdyż żadna z tych okoliczności nie została wskazana we wniosku. Strona nie udowodniła konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która uniemożliwia podjęcie zatrudnienia lub utrudnia prowadzenie działalności gospodarczej, a okoliczność ta nie została wskazana jako uzasadnienie wniosku o umorzenie. Odmawiając stronie umorzenia należności z tytułu nie opłaconych składek ZUS powołał przepis art. 28 ust 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity w Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 3b powołanej ustawy, Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określił w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady umarzania, o których mowa w ust. 3a z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Wobec powyższego rozpatrując wniosek ZUS zgodnie z żądaniem strony wziął pod uwagę wyłącznie przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). ZUS uznał jednocześnie, podkreślając uznaniowy charakter swej decyzji, że rozpatrując wniosek wziął pod uwagę nie tylko indywidualny interes płatnika ale także interes społeczny wyrażony w postaci zasady równości i powszechności w wypełnianiu obowiązków płatnika, która nie pozwala Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych dowolnie preferować interesów jednych płatników kosztem innych. Zatem względy społeczne wymagają, aby zobowiązania w opłacaniu składek były realizowane, a płatnik nie był z nich pochopnie zwalniany. W końcowej części uzasadnienia decyzji organ stwierdził, iż prowadzenie działalności gospodarczej wiąże się z ponoszeniem wszelkich konsekwencji z tym związanych i powinno być kwestią świadomego wyboru płatnika. Przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą powinien tak kształtować strukturę swoich wydatków, aby zobowiązania wobec funduszy publicznych były regulowane na bieżąco. Wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. Podniósł w nim, że to iż posiada majątek ruchomy i nieruchomy nie przesądza o tym, że go stać aby ponosić dodatkowe wydatki związane z odsetkami od niezapłaconych w terminie składek. Jedyną nieruchomością jaką posiada jest spółdzielcze własnościowe mieszkanie, które zaspokaja potrzeby mieszkaniowe jego rodziny. Natomiast samochody, których jest współwłaścicielem są niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej. Strona podkreśliła, że przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych podstawową kwestią jest ocena, czy w wyniku egzekucji zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny. Zdaniem wnioskodawcy w zaskarżonej decyzji ocena taka nie została przeprowadzona, co stanowi naruszenie prawa. ZUS odmawiając umorzenia należności uczynił to w sposób dowolny, w oderwaniu od instytucji uznania administracyjnego przyjętej w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Strona powołała się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z 06.012010r. sygn. akt GSK 278/09 zgodnie, z którym działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 Kpa zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Strona zarzuciła również ZUS iż jego działanie podważa zaufanie obywateli do organów państwowych. W uzasadnieniu ponownego wniosku zarzuciła organowi, że skoro ten wszczął postępowanie za rok 2003 r. to strona może być przekonana, że nie zalega z wcześniejszymi należnościami. Strona zarzuciła organowi błędne zastosowanie uznania administracyjnego, które sprowadzone jest do "dobrej woli i łaskawości pracowników" ZUS oraz nieznajomości specyfiki związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej. Strona podniosła także, że organ wydając decyzję nie wziął pod uwagę okoliczności, że strona nadal prowadzi działalność gospodarczą i regularnie odprowadza bieżące składki oraz, że nie uchyla się od spłaty należności głównej, a wnosi jedynie o umorzenie odsetek. [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z [...] r. Nr [...]. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie ponowił twierdzenie o tym, że nie zachodzą podstawy do umorzenia zaległości na podstawie przepisów wykonawczych do ustawy zawartych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Skarżący nie wykazał, iż z uwagi na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata zadłużenia wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Organ wskazał, że brak jest podstawy prawnej do samodzielnego umorzenia odsetek, ponieważ stanowią one należność ściśle związaną z należnością główną. Zgodnie z art. 28 § 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych umorzenie należności głównej powoduje także umorzenie należności pochodnych tj. odsetek za zwłokę. Organ podkreślił, że rozumie, iż uregulowanie zaległości w całości może stanowić zbyt duże obciążenie dla budżetu rodziny wnioskodawcy, jednakże zgodnie z art. 29 ustawy o systemie ubezpieczeń Zakład może ze względów gospodarczych lub innych przyczyn zasługujących na uwzględnienie rozłożyć na raty należności z tytułu składek, uwzględniając możliwości płatnicze dłużnika oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Jednocześnie organ podkreślił, iż zgodnie z treścią art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się ulg, tym samym przed udzieleniem układu ratalnego płatnik zobowiązany jest do uregulowania kwoty należności z tytułu składek na ubezpieczenie emerytalne za ubezpieczonych nie będących jednocześnie płatnikami składek wraz z odsetkami za zwłokę, składek na ubezpieczenie zdrowotne za ubezpieczonych nie będących jednocześnie płatnikami składek wraz z odsetkami za zwłokę, należnych kosztów upomnień przedegzekucyjnych do wskazanych należności, natomiast w przypadku płatników opłacających składkę wyłącznie na własne ubezpieczenia, układem ratalnym może zostać objęta pełna kwota należności z tytułu składek. Ustosunkowując się do wskazania we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy odnośnie braku poinformowania w 2006 r. o zadłużeniu i z uwagi na to przypuszczenia, o posiadaniu zaległości za wcześniejsze okresy organ podał, iż wskazane postępowanie za okres 2003 r. dotyczyło działalności, którą prowadziła strona jako wspólnik spółki cywilnej na podstawie wpisu do Rejestru Działalności Gospodarczej nr [...], a nie działalności osobistej, którą strona prowadziła w okresie od [...] 2000r. do [...].2003r na podstawie wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej nr [...]. Odnosząc się do zarzutu zbyt dużej dowolności przy stosowaniu uznania administracyjnego organ powtórzył swoje stanowisko z decyzji z dni [...] r. i wskazał, że zwrot "może" umorzyć obliguje organ do wzięcia pod uwagę, nie tylko interesu płatnika ale również ogólnego interesu społecznego wyrażonego w postaci zasady równości i powszechności w wypełnianiu obowiązków płatnika, która nie pozwala Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych dowolnie preferować interesów jednych płatników kosztem innych. Ustosunkowując się do zarzutu braku znajomości specyfiki związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej, organ podkreślił, iż prowadzenie działalności gospodarczej wiąże się z ponoszeniem wszelkich konsekwencji z tym związanych i powinno być kwestią świadomego wyboru płatnika. Podejmując się wykonywania działalności gospodarczej to płatnik wziął na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawnymi i ich respektowanie tak, aby nie dochodziło do naruszeń prawa. Zatem skutki finansowe działalności zobowiązanego nie mogą być przerzucone na Fundusze, a w konsekwencji na ogół obywateli. Działalność gospodarcza jest działalnością prowadzoną na własne ryzyko. Nie można nadto z instytucji umorzenia zaległości z tytułu składek czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z długu. Nie można akceptować takiej sytuacji, że płatnik składek opłaca je w tych okresach, gdy osiąga odpowiednie w swej ocenie dochody. Ponawiając analizę osiąganych dochodów i ponoszonych wydatków ZUS stwierdził iż brak jest możliwości do uznania ze opłacenie należności z tytułu nieopłaconych składek pozbawiłoby J. M. i jego rodzinę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W skardze z [...] 2011 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem ZUS, wniósł o zmianę zaskarżonych decyzji poprzez umorzenie wszystkich składek wraz z odsetkami oraz o stwierdzenie nieważności wydanej decyzji nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. pkt 2 i pkt 4., oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Skarżący zarzucił decyzji z [...] r., że została wydana z naruszeniem prawa w szczególności art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych gdzie ustawodawca wyraźnie wskazał iż, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat. Strona powołała się na wyrok Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] r. sygn. akt [...] zgodnie, z którym zmiana powołanego przepisu od 01.01.2003 r. (ustawą zmieniającą z dnia 18.01.2002 r. - Dz. U. nr 41 poz. 2074), przez wprowadzenie 10-cio letniego terminu przedawnienia ma zastosowanie (...) jedynie do składek należnych po tym terminie, zgodnie z zasadą lex retro non agit. Strona zarzuciła organowi, że nieprawdziwym jest stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, iż w 2006 r. w momencie zawierania układu ratalnego z ZUS za okres 2003 r. dotyczyło to jedynie działalności, którą prowadziła jako wspólnik spółki cywilnej na podstawie wpisu do [...] nr [...]. W związku z zawarciem układu ratalnego – umowa nr [...] z dnia [...].2006 r. została rozliczana również działalność strony, którą prowadziła na podstawie uzyskanej licencji [...] nr [...] za okres [...].2000 r. do [...].2003 r. Dowodem na powyższe według strony są pisma ZUS z tego okresu, pismo z dania [...].2005 r. znak [...]; pismo z dnia [...].2005 r. znak [...] NIP [...]; pismo z dnia [...].2005 r. znak [...]. Skarżący zarzucił organowi także błędną interpretację art. 28 w związku z art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych polegającą na przyjęciu, że umorzenie odsetek za zwłokę następuje tylko w przypadku umorzenia należności głównej, stąd brak jest możliwości umorzenia samych tylko odsetek za zwłokę. Zdaniem skarżącego należności z tytułu składek zostały zdefiniowane w art. 24 ust. 2 ustawy, jako "składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". Przepis art. 28 ust. 1 ustawy przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a więc zarówno składek jak i należności ubocznych, w tym odsetek za zwłokę. Ponadto skarżący ponownie zarzucił organowi, że w zaskarżonej decyzji nie została przeprowadzona ocena czy w wyniku egzekucji zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny, co stanowi naruszenie prawa. ZUS odmawiając umorzenia należności uczynił to sposób dowolny, w oderwaniu od instytucji uznania administracyjnego przyjętej w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Podobnie jak we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący zarzucił organowi również w skardze brak znajomości specyfiki związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi nie odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze oraz podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem rozstrzygniętą sprawę z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwany dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego aktu w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Poza tym należy zaakcentować, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznego rozstrzygania sporu zaistniałego między stroną a organem. Władny jest jedynie do skontrolowania legalności wydanego rozstrzygnięcia w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych sprawy i oceny prawidłowości zastosowanych do nich norm prawnych. Oceniając sporną decyzję Sąd doszedł do przekonania, iż jest ona nieprawidłowa. Przechodząc do merytorycznej oceny jej prawidłowości w pierwszej kolejności należy wskazać, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane są na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) i oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Na wstępie należy zauważyć, iż granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku strony skarżącej z dnia [...] 2010 r., którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu odsetek od niezapłaconych składek na ubezpieczenie społeczne , zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od 05/2000., 09/2000r. do 06/2001, 09/2001r., przy czym umorzenie postępowania administracyjnego w zakresie umorzenia należności z tytułu odsetek od niezapłaconych składek za okres od 05/2000 nie jest sporne. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych – dalej u.s.u.s. - należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Natomiast w przepisie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca wskazał, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), stwierdzono, iż Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Jak wynika z sentencji decyzji z [...] r. ZUS utrzymał w mocy decyzję ZUS nr [...] z [...] r. w całości, którą to decyzją Zakład ten w oparciu o regulacje rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne odmówił ich umorzenia nie znajdując dostatecznych podstaw faktycznych do przychylenia się do wniosku. Decyzją tą zatem merytorycznie w oparciu o istniejące, wskazane postawy prawne rozpoznano wniosek strony . Tymczasem w uzasadnieniu decyzji z [...] r. ZUS jednoznacznie wyraził stanowisko, iż w świetle obowiązujących przepisów prawnych, gdy odsetki za zwłokę stanowią należność ściśle powiązaną z należnością główną w zakresie umorzeń brak jest podstaw do samodzielnego umorzenia odsetek za zwłokę. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Regulacja art. 24 u.s.u.s. wyjaśnia bowiem używane w ustawie pojęcie "należności z tytułu składek". Z woli ustawodawcy "należności z tytułu składek" to pojęcie zbiorcze, które obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Zatem wszędzie tam, gdzie w ustawie ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy więc nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy "należności z tytułu składek" mogą być umarzane w całości lub w części. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 679/08, LEX nr 484061, że art. 28 ust. 1 ustawy dopuszcza umarzanie w całości lub w części wszystkich "należności z tytułu składek", tj. składek, odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Co do zasady, wymienione należności mogą być umarzane w całości lub w części, o ile spełnione będą warunki określone w ustawie i o ile nie zachodzi wyłączenie możliwości umorzenia objęte art. 30 ustawy. Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek" objęty art. 30 ustawy jest ściśle określony: umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Jednak ten wyjątek w sprawie nie zachodzi . W konsekwencji błędnym był pogląd ZUS zawarty w zaskarżonej decyzji, iż nie ma podstaw prawnych do samodzielnego umorzenia odsetek za zwłokę. Dalej ponadto idąc, przy założeniu jak Zakład wskazał, iż takich podstaw prawnych do merytorycznego orzekania w sprawie nie było, organ nie powinien po ponownym rozpoznaniu wniosku strony utrzymywać w mocy w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym w I instancji. W tym zakresie bowiem, przy takim założeniu organu, postępowanie w tej sprawie było bezprzedmiotowe. Jednak jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ZUS podjął rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie, gdyż po analizie możliwości płatniczych strony uznał, iż brak jest możliwości do uznania że " opłacenie należności z tytułu nieopłaconych składek pozbawiłoby Pana i jego rodzinę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych". W przedstawionej sytuacji, gdy jak wcześniej wskazano, w ocenie ZUS nie było podstaw prawnych do merytorycznego orzekania w zakresie samodzielnego umorzenia jedynie odsetek za zwłokę, zdaniem Sądu, Zakład rozpoznał wniosek w zakresie umorzenia należności z tytułu jedynie należności głównej dotyczącej samych składek, o czym świadczy wprost uzasadnienie spornej decyzji. Takie jednak postępowanie jest nieprawidłowe albowiem po pierwsze, ZUS wyszedł w kontrolowanej sprawie poza granice żądania wyznaczone wnioskiem strony, a ponadto rozpoznając w takim zakresie wniosek naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego będącą jedną z podstawowych zasad istniejących w prawie administracyjnym. Zauważyć także należy, że zgodnie z art. 138 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Powołana regulacja oznacza, iż organ odwoławczy rozpatruje ponownie merytorycznie sprawę w jej całokształcie. To zaś oznacza, iż organ odwoławczy nie jest powołany jedynie do rozpoznania zasadności zarzutów odwoławczych, a jest organem zobowiązanym niejako na nowo rozpoznać i załatwić sprawę. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji (np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1988 r., SA/Lu 151/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 72)., w którym przyjęto, że: "1. Jeżeli nie występują przesłanki określone w art. 78 § 2 k.p.a. organ administracji nie może - przed wydaniem decyzji - odmówić oceny dowodów przedłożonych przez stronę, powołując się na fakt zakończenia postępowania dowodowego. 2. Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym"; wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r., IV SA 451/88, GAP 1988, nr 22, s. 43, w którym stwierdzono, że: "1. Organ odwoławczy, jako organ o charakterze reformacyjnym, ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Przenosząc powyższe uwagi na kontrolowaną sprawę należy zauważyć, iż ZUS wydając w dniu [...] r. sporną decyzję w jakikolwiek sposób nie analizował czy w sprawie nie doszło do przedawnienia składek, od których naliczono odsetki za zwłokę dotyczące okresu od 09/2000. Okoliczność ta była przedmiotem zarzutu skargowego do, którego to Zakład pomimo ustawowego obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi miał obowiązek się odnieść, czego nie uczynił. Tymczasem zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegały pierwotnie przedawnieniu z upływem 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Po znowelizowaniu ustawy z dniem 1 stycznia 2003 r. podstawowy termin przedawnienia należności z tytułu składek wynosi 10 lat. Uwzględniając ugruntowane poglądy z orzecznictwa sądowo administracyjnego zgodnie, z którym uważa się, iż znowelizowany przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. ma zastosowanie jedynie do tych należności z tytułu składek, które nie przedawniły się przed wejściem w życie tej nowelizacji, czyli przed dniem 1 stycznia 2003 r. (zob. m. in. wyrok NSA z 18 marca 2009 r. sygn. akt II GSK 835/08, lex nr 570289, uchwała SN z 2 lipca 2008 r. sygn. akt II UZP 5/08, OSNP 2009/1 – 2/17, wyrok NSA z 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 466/08, lex nr 549018; wyrok SN z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt I UK 204/08, M.P. Pr. 2009/7/375; wyrok WSA w Poznaniu z 14 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Po 1481/08, lex nr 506627) za takie nieprzedawnione uznać trzeba by składki z tytułu należności za nieuiszczone składki na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Ubezpieczenia Zdrowotnego, Pracy za okres od 09/2000, na dzień 05.07.2010r., czyli dzień orzekania przez ZUS jako organ I instancji. Składki te mogły bowiem ulec co do zasady definitywnemu przedawnieniu na skutek upływu ustawowego okresu przedawnienia w dacie orzekania przez ZUS jako organ II instancji, chyba że w sprawie miały miejsce okoliczności powodujące przerwanie ich biegu przedawnienia. Tych okoliczności faktycznych jednak organ odwoławczy nie badał, ani nie rozważył w treści wydanej decyzji z [...] r, a okoliczność ta niewątpliwie jako wpływająca na ostateczną wysokość należnych odsetek za zwłokę ma znaczenie na ostateczny wynik sprawy. Wobec powyższego, gdy w sprawie doszło do naruszenia art. 28 u.s.u.s., art., 7 i art. 138 K.p.a, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję. Wskazania co do dalszego sposobu prowadzenia sprawy wynikają wprost z wyżej przedstawionych rozważań. O kosztach postępowania sądowego nie orzeczono, gdyż sprawy z przedmiotowego zakresu są wolne od wpisu sądowego. Z uwagi zaś na treść wydanych przez organ rozstrzygnięć Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 152 p.p.s.a. i wstrzymania wykonania wydanego wyroku.