III SA/Gl 304/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Specjalista Izabela Maj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi J. R. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia 31 października 2024 r. nr zaskarżonego aktu: [...] w przedmiocie odwołania radnego ze składu Komisji Rewizyjnej Rady Miasta oddala skargę. J. R. (dalej jako "Skarżący") reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, wniósł do Sądu skargę na uchwałę Rady Miasta P. (dalej jako "Organ") z 31 października 2024 r., nr zaskarżonego aktu: [...], w przedmiocie odwołania go ze składu Komisji Rewizyjnej Rady Miasta. W swej skardze wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie od Organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniósł, że zaskarżona uchwała rażąco narusza przepisy prawa materialnego tj.: - art. 169 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1153, dalej jako "u.s.g."), art. 92 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. w Dz.U. z 2024 r., poz. 107) oraz § 21 ust. 5 Statutu P. (dalej jako "Statutu") wprowadzonego uchwałą Rady Miasta P. z 25 maja 2017 r. nr [...]w sprawie uchwalenia Statutu P. miasta na prawach powiatu, przez odwołanie Skarżącego ze składu Komisji Rewizyjnej Rady Miasta P. w sposób nieprzewidziany ustawą ani Statutem i w oparciu o pozanormatywne przesłanki, - § 48 ust. 3 pkt 6 Statutu przez podjęcie zaskarżonej uchwały mimo, że projekt uchwały nie spełniał wymogów formalnych, tj. nie zawierał uzasadnienia prawnego; - § 49 ust. 1 Statutu przez podjęcie zaskarżonej uchwały mimo, że jej projekt nie spełniał wymogów formalnych w postaci zaopiniowania go przez właściwą komisję i radcę prawnego lub adwokata, - § 47 ust. 1 Statutu poprzez podjęcie uchwały bez inicjatywy uchwałodawczej określonego statutem podmiotu. W uzasadnieniu swej skargi Skarżący wskazał, że uchwałą Rady Miasta P. z 2 maja 2024 r. nr [...] został powołany w skład Komisji Rewizyjnej Rady Miasta P. na kadencję 2024-2029. Następnie uchwałą nr [...] Komisji Rewizyjnej z 6 maja 2024 r. został wybrany przewodniczącym tej komisji. Zaskarżoną uchwałą z 31 października 2024 r. w sprawie zmian w składzie osobowym Komisji Rewizyjnej Rady Miasta P. Skarżący został odwołany z komisji. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że oświadczenie majątkowe Skarżącego budzi poważne zastrzeżenia w zakresie rzeczywistych źródeł jego utrzymania, a nadto wskazano na posiadane zadłużenie z tytułu składek społecznych i zdrowotnych, co ma podważać wiarygodność Skarżącego jako członka Komisji Rewizyjnej, a nawet dyskwalifikować go. Wobec powyższego Skarżący zwrócił się do Wojewody Śląskiego o objęcie nadzorem prawnym zaskarżonej uchwały, podając stosowne uzasadnienie. Zawiadomieniem z 2 grudnia 2024 r. Śląski Urząd Wojewódzki poinformował Skarżącego o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Następnie decyzją z 9 grudnia 2024 r. Wojewoda Śląski umorzył postępowanie nadzorcze w tej sprawie. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że regulacja zawarta w statucie P. nie jest kompleksowa i nie reguluje wszystkich przypadków umożliwiających odwołanie radnego ze składu Komisji Rewizyjnej oraz wskazał na konieczność doprecyzowania przepisów statutu dotyczących zmian osobowych w komisji. Skarżący wskazał, że § 21 Statut reguluje zasady i procedurę powoływania komisji Rady Miasta, i nie ma tam normatywnej podstawy do odwołania radnego w oparciu o przesłanki podane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. W dalszej części Skarżący zaznaczył, że nie kwestionuje prawa Rady Miasta do powoływania i odwoływania członków Komisji Rewizyjnej, a jedynie wskazał, że przesłanki ustawowe i tryb takiego działania musi określać statut. Bez wprowadzenia zmian w statucie nie istnieją podstawy prawne do odwołania Skarżącego bez jego wniosku z Komisji Rewizyjnej. Przesłanki wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a przemawiające według Organu za odwołaniem Skarżącego tj. zadłużenie z tytułu należności publicznoprawnych, czy posiadanie określonego majątku i statusu finansowego nie znajdują odzwierciedlenia w przepisach Statutu czy innych aktów prawnych. Odwoływanie członków Komisji Rewizyjnej bez uszczegółowienia podstaw tej procedury i przesłanek materialnoprawnych, daje pełną swobodę Organowi do działania bez oparcia się na podstawach prawnych, umożliwia to także stosowanie sankcji względem radnych w przypadku ich działań, które w ocenie większości głosującej nie są pożądane z subiektywnych, a nie społecznych powodów. Skarżący podkreślił, że był przewodniczącym Komisji Rewizyjnej, który prawidłowo wnikliwie i z zaangażowaniem wykonywał swoje obowiązki w ramach zadań komisji, a także ujawnił szereg możliwych nieprawidłowości, które wymagają weryfikacji przez komisję. Podniósł, że został niesprawiedliwie potraktowany i miało to charakter nieobiektywny. Wskazana podstawa odwołania jest lakoniczna, a nadto w sposób nieuzasadniony odmawia się Skarżącemu członkostwa w Komisji Rewizyjnej z uwagi na niski status majątkowy i posiadane zadłużenie. W końcowej części uzasadnienia skargi wskazano, że projekt uchwały został zgłoszony w czasie obrad sesji przez radnego M. C., który jest przewodniczącym Klubu Radnych. Jednakże fakt, że pełni tę funkcję, nie oznacza iż przysługuje mu z tego tytułu prawo do zgłaszania projektów uchwał. Jeżeli uczynił to w swoim imieniu, a nie klubu doszło do rażącego naruszenia prawa. Podpis M. C. pod projektem uchwały jest dopuszczalny Statutem jeżeli zgłasza inicjatywę klubu, ale z treści dokumentów nie wynika, że tak było lecz, że była to jego własna inicjatywa. Gdyby Rada Miasta uchwalając Statut chciała przyznać prawo inicjatywy uchwałodawczej przewodniczącemu klubu radnych to zostało by to zapisane jednoznacznie. Zdaniem Skarżącego, doszło zatem wielokrotnie na etapie podejmowania uchwały do rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Uzasadniając wniosek wskazał, że zaskarżona uchwała dotyczy materii szczególnej, a mianowicie odwołania Skarżącego ze składu Komisji Rewizyjnej Rady Miasta P. Dotyczy zatem kompetencji rady gminy, która wprost wynika z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w związku z czym postanowienia Statutu nie mogą ograniczać uprawnień rady gminy w tym zakresie. Brak uregulowania jakiejś kwestii związanej z odwołaniem radnego z funkcji w Statucie, nie oznacza, że rada gminy pozbawia się tym samym kompetencji przysługującej jej na podstawie ustawy. W dalszej części Organ odniósł się do zarzutów zawartych w skardze, wskazując, że nie zostały naruszone obowiązujące normy prawne zarówno odnośnie do kompetencji Rady w zakresie podjęcia zaskarżonej uchwały, jak i trybu jej podjęcia. Postawiony przez Skarżącego zarzut naruszenia trybu procedowania z § 48 ust. 3 pkt 6 Statutu jest błędny, ponieważ przepis ten dotyczy wymogów stawianych projektom uchwał przedkładanych w ramach inicjatywy uchwałodawczej przez podmioty wymienione w § 47 ust. 1 Statutu przed sesją Rady Miejskiej i są warunkiem wniesienia przez Przewodniczącego Rady projektu uchwały pod obrady Rady. Procedowanie nad zaskarżoną uchwała odbyło się w inny sposób przez zmianę porządku obrad Rady na skutek wniosku 7 radnych. Wniosek przegłosowano i przystąpiono do głosowania nad uchwałą. Podobnie rzecz miała się z zarzutem naruszenia § 49 ust. 1 Statutu. I ten przepis nie miał zastosowania w tym trybie obrad i głosowania, choć w trakcie obrad ustną opinie wygłosił radca prawny obsługujący Urząd Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Legitymacja Skarżącego do wniesienia skargi do Sądu na uchwałę Rady Miasta P. nie jest w sprawie kwestionowana. Skarżący uzasadnił swe stanowisko w tej kwestii odwołując się do wyroku WSA w Gliwicach z 5 lipca 2023 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 175/23. Rozstrzygając tę sprawę Sąd również przyjął pogląd, w myśl którego interes prawny Skarżącego we wniesieniu skargi na uchwałę, wymagany przepisem art. 101 ust. 1 u.s.g., wynika z faktu powołania go wcześniej w skład Komisji Rewizyjnej. Zaskarżona uchwała narusza interes prawny Skarżącego ponieważ pozbawia go prawa pracy w komisji. Pogląd tego rodzaju znajduje potwierdzenie w orzeczeniach NSA z 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07 oraz z 13 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3241/21 (wszystkie powołane tu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Bazie orzeczeń na www.nsa.gov.pl). Sąd nie podzielił jednak zarzutów skargi. Pierwszy z nich polega na stwierdzeniu, że odwołanie Skarżącego z Komisji Rewizyjnej odbyło się z przyczyn niewskazanych ani w ustawie, ani w Statucie i w oparciu o przesłanki pozanormatywne. Regulacja ustawowa w tym zakresie polega na tym, że zgodnie z przepisem art. 18a ust. 1 u.s.g. rada gminy powołuje komisję rewizyjną. Jedyne ograniczenia, jakie wynikają z przepisu art. 18a ust. 2, polegają na tym, że W skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1. Przepisy ustawy nie określają przesłanek odwołania członków komisji rewizyjnej, co oznacza, że rada gminy w swych kompetencjach powoływania członków komisji ma pełną swobodę w ich odwoływaniu, są to niejako "dwie strony tego samego medalu" (porównaj w tym zakresie wyrok NSA z 12 czerwca 2000 r. wydany w sprawie o sygn. akt II SA 2679/99). Nie ma zatem, jak to zostało zarzucone w skardze, pozaustawowych przesłanek odwołania członka komisji. Art. 18a ust. 5 u.s.g. o treści Zasady i tryb działania komisji rewizyjnej określa statut gminy nie zawiera delegacji do określenia przesłanek powołania i odwołania członków komisji rewizyjnej. Zasady i tryb działania to inne kategorie niż powoływanie i odwoływanie członków komisji. Pod pojęciem "zasady i tryb działania" należy rozumieć to, w jaki sposób komisja rewizyjna, będąca organem, za pomocą którego rady gminy wykonuje swe funkcje kontrolne. Przy czym komisja rewizyjna wykonuje jedynie funkcje kontrolne w ramach kompetencji rady gminy będąc jej całkowicie podległą. Skoro z ustawy wynika swoboda działania rady gminy w zakresie powoływania i odwoływania członków komisji rewizyjnej, to kwestii tych nie może regulować statut gminy w sposób niezgodny z postanowieniem ustawowym, np. przez wprowadzenie kryteriów powołania i odwołania członków komisji ograniczających swobodę rady gminy w tym zakresie. Upada zatem zarzut odwołania Skarżącego z Komisji Rewizyjnej z naruszeniem Statutu Miasta. Nawiasem mówiąc, przyjęcie, że w stanie prawnym obowiązującym w Gminie, zgodnie z jej Statutem, istniej tylko jeden powód odwołania członka Komisji Rewizyjnej – na jego wniosek, prowadzi do skutków trudnych do zaakceptowania, bo w zasadzie oznacza, że jest on ze swej funkcji nieodwoływalny. Nie ma ku temu żadnych podstaw prawnych, a i z punktu widzenia funkcjonowania gminy jest nie do przyjęcia. Skarżący został odwołany z Komisji Rewizyjnej w wyniku głosowania przeprowadzonego w toku sesji Rady Miasta. Wyniki głosowania nie są kwestionowane. Głosowanie przeprowadzono po uprzednim przegłosowaniu zmian w porządku obrad zgodnie z § 15 ust. 4 i 5 Statutu Miasta. Wprowadzenie tej kwestii pod obrady było zatem wolą Rady Miasta. Sąd nie widzi w tym naruszenia prawa. Ostatnia uwaga, jaką Sąd chce przekazać Skarżącemu jest taka, że rolą sądu administracyjnego jest ocena zaskarżonej uchwały pod katem jej legalności, inaczej mówiąc zgodności z prawem. W ten sposób kompetencje sądu administracyjnego określa przepis art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. w Dz.U. z 2024 r., poz. 1267). Sąd nie oceniał zatem stanowiska Rady Miasta pod innym kątem jak tylko zgodności z prawem. Dlatego Sąd nie odniesie się do tych twierdzeń Skarżącego, które wskazują na tło "polityczne" podjętej uchwały, to nie jest rola tego Sądu. Sąd nie może wejść w kompetencja organu stanowiącego gminy (w tym przypadku Rady Miasta) i decydować za nią, kto powinien być członkiem komisji rewizyjnej. Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę zgodnie z przepisem art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2024 poz. 935 ).