III SA/Gl 330/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu P. sp. z o.o. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 21 lutego 2022 r. nr SKO.GN/41.8/20/2022/1397 w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji oddala sprzeciw. Decyzją z dnia 19.11.2021 r. nr [...] Prezydent Miasta R. – dalej organ I instancji- odmówił zezwolenia P. sp. z o.o. w T. – dalej strona, skarżąca - na lokalizację sieci gazowej n/c Ø 11 OPE w pasie drogowym drogi gminnej nr [...] ulicy [...] w R. w części działek o numerach geodezyjnych [...], [...], [...], [...], które stanowią pas drogowy drogi publicznej. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zarządca drogi dokonał przebudowy drogi gminnej nr [...] ulicy [...] w R., w tym przebudowano istniejący układ drogowy, wykonano nową nawierzchnię jezdni, przebudowano istniejące chodniki, zjazdy i zieleńce. Roboty rozpoczęto w dniu 10.07.2018 r., a zakończono 30.11.2018 r. Protokół odbioru sporządzono w dniu 30.11.2018 r. Wykonawca udzielił zarządcy drogi pięcioletniej gwarancji na wykonane roboty w ramach zawartej umowy. Organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa gwarancja stanowi jedyne zabezpieczenie wykonawcy w stosunku do zarządcy drogi z tytułu wykonywanych prac. Przejęcie gwarancji przez wnioskodawcę na etapie wydawania decyzji zezwalającej na lokalizację urządzeń w pasie drogowym zabezpiecza zarządcę drogi przed jej utratą. W ocenie organu I instancji w odniesieniu do tego kiedy zarządca drogi powinien żądać przejęcia takiej gwarancji ustawodawca nie pozostawił w tej kwestii wyboru i musi to nastąpić na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej na podstawie art. 39 ustawy o drogach publicznych a nie na podstawie art. 40 tej ustawy, jak żąda inwestor. Przejęcie gwarancji na etapie zajęcia pasa drogowego w trybie art 40 ww. ustawy powodowałoby niejednokrotnie działanie zarządcy drogi na swoją niekorzyść, co jest w ocenie organu I instancji niedopuszczalne. Organ I instancji na potwierdzenie prawidłowości swego stanowiska przywołał wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 886/19. W odwołaniu od decyzji skarżąca podniosła, że na obecnym etapie postępowania jest sporządzana jedynie dokumentacja projektowa w celu uzyskania zgłoszenia budowy, a roboty budowlane odbywać się będą w późniejszym terminie, tj. po zakończeniu postępowania przetargowego dotyczącego wykonawstwa dla zadania pn. "Budowa sieci gazowej n/c wraz z przyłączami gazu w R. przy ul. [...]". W momencie przekazania inwestorowi (P Sp. z o.o.) projektu zostanie wszczęte postępowanie przetargowe zmierzające do wyłonienia wykonawcy robót związanych z budową ww. sieci gazowej. Skarżący podniósł, że w momencie przejęcia gwarancji przez wyłonionego wykonawcę i udzieleniu przez niego 24 miesięcznej gwarancji to okres tej gwarancji będzie wykraczał poza okres gwarancji na wykonane roboty związane z przebudową drogi gminnej nr [...] ulicy [...] w R.. W ocenie skarżącego przejęcie gwarancji powinno nastąpić na etapie i z chwilą zajęcia pasa drogowego w celu realizacji robót przez ich wykonawcę działającego na zlecenie inwestora. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (zwane dalej: Kolegium, SKO) po rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy decyzją z dnia 21.02.2022 r. nr SKO.GN/.8/20/2022/1397 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. SKO przywołało treść art. 39 ust. 1, art. 39 ust. 1a, 39 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych akcentując, iż właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. W ocenie Kolegium ustalenia organu prowadzącego postępowanie w takiej sprawie powinny być skierowane na wyjaśnienie tych okoliczności, które ewentualnie nie pozwalają na udzielenie zezwolenia. Zatem możliwe są takie sytuacje, w ramach których wykonywanie robót budowlanych z tym związanych powoduje np. zagrożenie bezpieczeństwa, ale mimo tego, jeśli będzie chodziło o lokalizację jednego z urządzeń wskazanych w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zezwolenie zostanie wydane. Ustaleń także wymaga odniesienie do przesłanek negatywnych wskazanych w art. 39 ust. 3 pkt1 ustawy o drogach publicznych, a więc tego, czy umieszczenie takich urządzeń w pasie drogowym spowodowałoby takie skutki jak: " zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego; naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych; miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. W ocenie organu skoro odmowa wydania zezwolenia na lokalizację jednej z inwestycji wskazanych w art. 39 ust. 1a u.d.p. stanowić ma wyjątek, to skutki te muszą być wykazane przez organ podejmujący rozstrzygnięcie. Prawną podstawę umieszczenia (posadowienia) w pasie drogowym urządzenia bądź obiektu budowlanego niezwiązanego z drogą i jej zadaniami, stanowi jedynie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W przepisie tym ustawodawca sformułował wyjątek od przedstawionej wyżej zasady, stwierdzając, że tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w formie decyzji administracyjnej. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że decyzje administracyjne wydawane na jego podstawie mają charakter uznaniowy, a więc do organu należy ocena, czy zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę wydania zezwolenia na lokalizację urządzenia. Uznanie nie oznacza jednak dowolności, co powinno mieć wyraz w wykazaniu przez organ, że faktycznie mamy do czynienia z daną przesłanką do odmowy wydania zezwolenia. W przedmiotowej sprawie zdaniem Kolegium organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał w jakim stopniu realizacja ww. inwestycji doprowadzi do naruszenia przebudowanego pasa drogowego, a w efekcie skutkować będzie utratą uprawnień wynikających z udzielonej gwarancji udzielonej przez wykonawcę przebudowy drogi gminnej nr [...] ulicy [...] w R. (M z siedzibą w B.). Zdaniem Kolegium wykazanie to polega na zgromadzeniu w materiale dowodowym odpowiedniej dokumentacji dotyczącej przeprowadzonej w pasie drogowym budowy, przebudowy lub remontu drogi jak i przedstawienia odpowiedniej argumentacji znajdującej oparcie w owej dokumentacji, którą winno zawierać uzasadnienie zaskarżonej decyzji gdzie decyzja organu I instancji takich wymogów nie spełnia. Organ I instancji nie wyjaśnił bowiem na czym polega gwarancja oraz jakie okoliczności mogłyby powodować jej utratę, a akta sprawy nie zawierają umowy na zrealizowanie inwestycji "Przebudowa ulicy [...] wraz z odwodnieniem i oświetleniem w R." z dnia 9 lipca 2018 r., a także warunków gwarancji. Tym samym nie oceniono, czy lokalizacja sieci gazowej doprowadzi do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie wynikającym z umowy o realizację ww. inwestycji, gdyż nie wiadomo jakie są tego rzeczywiste przyczyny. Kolegium podkreśliło, że rozstrzygnięcie organu I instancji wydano na podstawie art. 39 ust. 3 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych, zatem podstawą odmowy winny być przesłanki negatywne wskazane w tym przepisie, a nie brak umowy przenoszącej obowiązki dotychczasowego gwaranta na stronę. Kolegium stwierdziło, że dopiero po zawarciu porozumienia z Gminą Miastem R. i wykonawcą przebudowy drogi gminnej nr [...] ulicy [...] w R. (M z siedzibą w B., a skarżącym można by oceniać, czy zarządca drogi mógł odmówić wydania zezwolenia na lokalizację sieci gazowej w pasie drogowym drogi gminnej nr [...] ulicy [...] w R., które stanowią pas drogowy drogi publicznej powołując się na przepis art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Zaznaczyło, iż na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie istniała żadna zmiana dotychczasowej umowy łączącej wykonawcę przebudowy drogi gminnej nr [...] ulicy [...] w R. z Gminą Miasto R.. W ocenie Kolegium najpierw należy doprowadzić do zmiany osoby gwaranta, a w następnej kolejności dążyć do wydania przez zarządcę drogi, w trybie administracyjnym, decyzji zezwalającej na umieszczenie sieci gazowej w pasie drogowym drogi gminnej nr [...] ulicy [...] w R.. W sprzeciwie od decyzji SKO w Katowicach z dnia 21.02.2022 r. postawiono zarzuty naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie strony Organ II instancji powinien był bazując na zebranym materiale dowodowym uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy, wydając zezwolenie na lokalizację inwestycji Skarżącego w pasie drogowym. Skarżący podkreślając fakultatywny charakter materialnoprawnej podstawy prawnej wydanej decyzji w sposób nieuprawniony zobowiązał organ I instancji do "szukania na siłę" dowodów lub argumentów, które mają uzasadnić wydanie decyzji odmownej na niekorzyść strony postępowania administracyjnego i to w sytuacji, w której nie ma bezwzględnego obowiązku wydania takiej odmowy. Zdaniem strony organ I jak i II instancji w ogólnie nie wzięły pod uwagę charakteru inwestycji jako inwestycji celu publicznego. Rozwój sieci gazowej niesie bowiem ze sobą korzyści dla R., gdyż wspiera przedsiębiorców, jak i odpowiada na potrzeby lokalnej społeczności, sprzyja powstawaniu nowych miejsc pracy na danym terenie, a korzystanie z niego przyczynia się do ograniczenia problemu smogu i tym samym poprawia jakość powietrza. Strona zaakcentowała, iż możliwość zlokalizowania w pasie drogowym urządzenia służącego przesyłowi gazu istnieje zawsze, chyba że tego rodzaju Inwestycja naruszyłaby warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa, a wydając decyzję zarządca drogi powinien przekonująco umotywować swoje przekonanie o zaistnieniu choćby jednej z trzech wspomnianych wyżej przesłanek uniemożliwiających prowadzenie takiej inwestycji, w tym udokumentować że zagrożenie utraty gwarancji w związku z lokalizacją urządzeń w pasie drogowym istnieje w oparciu o kompletny i prawidłowo oceniony materiał dowodowy sprawy (tak: wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r. II GSK 2399/14). Skoro zatem organ I instancji nie przedstawił ani żadnych racjonalnych argumentów ani też dowodów uzasadniających realną utratę uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg to SKO winno uchylić jego decyzję i orzec o zezwoleniu na lokalizację sieci gazowej w pasie drogowym drogi publicznej. Za nieracjonalny strona uznała wymóg przejmowania gwarancji od wykonawcy drogi już na etapie wydawania decyzji o lokalizacji gazociągu w pasie drogowym, gdzie decyzję taką uzyskuje w imieniu skarżącego projektant, który dopiero analizuje przebieg urządzenia liniowego na poszczególnych działkach - w tym drogowych, dla celów projektowania inwestycji. W odpowiedzi na sprzeciw, organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprzeciw inicjuje kontrolę sądową działania organu II instancji w ograniczonym zakresie. Wyklucza tym samym całościową kontrolę legalności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 września 2019 r., sygn. akt II GSK 1007/19). Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, które nie doprowadziło do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazany w przepisie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", wymaga interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest decyzja Kolegium uchylająca decyzję Prezydenta Miasta R., którą odmówiono zezwolenia stronie na lokalizację sieci gazowej n/c Ø 11 OPE w pasie drogowym drogi gminnej nr [...] ulicy [...] w R. w części działek o numerach geodezyjnych [...], [...], [...], [...], które stanowią pas drogowy drogi publicznej z argumentacją iż z uwagi na dokonaną przebudowę w/w drogi gminnej na odcinku od skrzyżowania z ulica [...] do skrzyżowania z ulica [...] gdzie przebudowano istniejący układ drogowy wykonano nową nawierzchnię jezdni, przebudowano istniejące chodniki, zjazdy i zieleńce, a gdzie Gmina umieszczając tam urządzenia i infrastrukturę określoną w art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych mogłaby utracić uprawnienia z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Istota sporu polega zatem na tym, czy zasadnie przyjęło SKO, że w niniejszym postępowaniu organ I instancji wydając decyzję negatywną dla strony nie oparł jej o niezbędny w tym zakresie materiał dowodowy polegający na odpowiedniej dokumentacji dotyczącej przeprowadzonej w pasie drogowym budowy, przebudowy lub remontu drogi jak umowy na zrealizowanie inwestycji "Przebudowa ulicy [...] wraz z odwodnieniem i oświetleniem w R." z dnia 9 lipca 2018 r., a także warunków gwarancji ze stosownym wyjaśnieniem czego dotyczyła gwarancja oraz jakie okoliczności mogłyby powodować jej utratę. Jak stanowi art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.(....). W myśl art. 39 ust. 1a ww. ustawy przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2019 r. poz. 2460) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, w tym punktów ładowania stanowiących część infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego, oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i tych urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. Zgodnie natomiast z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi: 1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg; (......). W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych generalną zasadą jest zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy wprowadza od tej zasady wyjątek mianowicie w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwolenie właściwego zarządcy drogi. Konsekwencją wprowadzenia w art. 39 ust. 1a ustawy zasady priorytetowego traktowania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury sieciowej jest art. 39 ust. 3 zd. 2 ale dopiero na etapie wydawania decyzji zezwalającej na umieszczenie tych urządzeń w pasie drogowym. Oznacza to, że nawet w przypadku przedsięwzięcia polegającego na umieszczeniu w pasie drogowym urządzeń infrastruktury inwestor musi złożyć wniosek o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy zaś organ zobowiązany jest wyrazić zgodę, jeśli nie zachodzą okoliczności wskazane w ustawie. Odmowa wydania takiego zezwolenia może nastąpić tylko wyjątkowo, w sytuacji, gdy umieszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej, gazowej spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. W świetle art. 39 ust. 3 zdanie drugie ustawy właściwy zarządca drogi może odmówić zezwolenia na umieszczanie (lokalizację) w pasie drogowym infrastruktury, o której mowa w art. 39 ust. 1a powołanej ustawy, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi" (zob. wyrok NSA z dnia 6 października 2015r. sygn. akt II GSK 320/15, LEX nr 1986878). Zdaniem Sądu, wskazane w powyższym przepisie przesłanki negatywne wydania zezwolenia na wymienioną we wniosku lokalizację nie zostały przez organ I instancji zbadane w oparciu o istniejącą umowę zawartą z wykonawcą przebudowy M z siedzibą w B. przedmiotowej drogi gminnej nr [...] ulicy [...] w R.. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek materiału dowodowego wskazującego co w/w wykonawca objął zakresem gwarancji przy dokonaniu przedmiotowych robót na wspomnianej drodze gminnej, jaki jest jej zakres i jakie okoliczności mogłyby uwalniać wykonawcę robót od utraty uprawnień z tytułu rękojmi. W konsekwencji, gdy organ I instancji nie analizował tej przesłanki w oparciu o dokumenty źródłowe gdyż niewątpliwie umowa zwarta wykonawcą przebudowy drogi gminnej nr [...] ulicy [...] w R. jest takim dokumentem wydanie decyzji odmownej dla strony z powołaniem na utratę odpowiedzialności gwarancyjnej było działaniem przedwczesnym. Skoro Organ I instancji nie wyjaśnił na czym polega gwarancja, co obejmuje w związku z dokonanymi inwestycjami w obrębie drogi gminnej nr [...] oraz jakie okoliczności mogłyby powodować jej utratę nie było możliwym sanowanie tego uchybienia przez Kolegium w toku ponownego rozpoznawania wniosku strony o wydanie zezwolenia na lokalizację sieci gazowej dla strony. Przeczyłoby bowiem takie działanie zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. Jak trafnie wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z dnia z dnia 8 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 410/22 konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Podkreślić trzeba, że decyzja kasacyjna oparta o art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona i nie może kształtować, przy prawidłowym stosowaniu tego przepisu, stosunku materialnoprawnego. Wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy wskazuje, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy powtórnym rozpoznaniu sprawy, dyscyplinuje organ pierwszej instancji do zbadania uznanych za istotne dla wyniku postępowania kwestii, zagadnień (wykazanych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej), odnoszących się wyłącznie do stanu faktycznego konkretnej, indywidualnej sprawy (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 566/22). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie jest uprawniony odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd ma obowiązek uwzględnić sprzeciw. Taka sytuacja jednak nie zaszła, gdyż w niniejszej sprawie Sąd podzielił wnioski SKO wskazujące na to, że prawidłowe jest uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż organ winien ocenić wniosek strony w zestawieniu z treścią chociażby umowy wiążącej go z wykonawcą przebudowy drogi gminnej nr [...]. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.