III SA/Gl 359/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Referent Stażysta Katarzyna Pisula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. [...] w O. na uchwałę Rady Powiatu T. z dnia 22 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Powiatu T. na rzecz strony skarżącej kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu koszów postępowania sądowego. Zaskarżoną uchwałą z 22 lutego 2024r. nr [...] Rada Powiatu T. odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie przez skarżącą M. [...] w O. umowy o pracę z radnym Powiatu T.. Z akt sprawy wynika, że skarżąca pismem z 1 sierpnia 2023 r. zwróciła się w trybie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym (dalej: usp) do Rady Powiatu T. z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w terminie 7 dni od dnia otrzymania ww. wniosku. Skarżąca wskazała, iż podstawą i przyczyną rozwiązania stosunku pracy z radnym jest ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych, niemające związku z wykonywaniem mandatu radnego. Skarżąca stwierdziła nadto, iż pracownik kolejno dwukrotnie otrzymał negatywne oceny pracy, o których mowa w art. 123 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, co nakłada na rektora obowiązek rozwiązania stosunku pracy z nauczycielem akademickim. Nadto stwierdziła, że swoją wypowiedzią na sesji Rady Powiatu T. w dniu 20 czerwca 2023 r. radny naruszył swój podstawowy obowiązek dbałości o dobro zakładu pracy, zachowania lojalności względem pracodawcy, a także powstrzymania się od działań narażających pracodawcę na szkodę. Skarżąca podkreśliła, że wypowiedź pracownika była nacechowana szeregiem nieprawdziwych oraz przeinaczonych informacji, wyrażonych przez pracownika z zamiarem naruszenia dobrego imienia pracodawcy oraz wyrządzenia mu szkody. Swoim zachowaniem pracownik (radny) naruszył w sposób ciężki swój podstawowy obowiązek pracowniczy, w szczególności art. 100 § 2 pkt. 2, 4, 6 Kodeksu pracy, a także postanowienia Regulaminu Pracy oraz Regulaminu Etyki obowiązujących u Pracodawcy mianowicie: § 4 ust. 1, ust. 2 pkt 4 oraz pkt 6, § 42 pkt 5, pkt 15 Regulaminu Pracy oraz §2 ust. 3 i 4, § 13 pkt 3 Regulaminu Etyki. Jednocześnie skarżąca wyraźnie podkreśliła, że przyczyną rozwiązania stosunku pracy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. Skarżąca już na wstępie wniosła o podjęcie przedmiotowej uchwały w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, uzasadniając to faktem, iż skarżącą obowiązywał miesięczny termin od uzyskania przez nią wiadomości o okoliczności uzasadniającej rozwiązanie umowy (tj. od dnia 25 lipca 2023 r.) na złożenie pracownikowi oświadczenia o wypowiedzeniu umowy o pracę bez zachowania okresu wypowiedzenia. Rada Powiatu T. odebrała wniosek w dniu 2 sierpnia 2023 r. W odpowiedzi na wniosek Przewodniczący Rady Powiatu T. pismem z 31 sierpnia 2023 r. poinformował skarżącą, iż w porządku obrad sesji Rady Powiatu T., która odbyła się 29 sierpnia 2023 r., został ujęty pkt: "Podjęcie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym bez zachowania okresu wypowiedzenia (druk nr [...])", jednak projekt uchwały nie uzyskał wymaganej przepisami prawa liczby głosów, w związku z czym uchwała nie została podjęta. Ponieważ skarżąca wywiodła skargę na bezczynność w podjęciu uchwały (zawisłą przed tut. Sądem pod sygn. akt III SAB/Gl 169/24), sprawa wyrażenia zgody stała się ponownie przedmiotem obrad Rady, która zaskarżoną uchwałą z 22 lutego 2024 r. nr [...] odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W uzasadnieniu uchwały Rada Powiatu T. wskazała, iż jej zdaniem rozwiązanie stosunku z radnym jest konsekwencją zdarzenia na sesji Rady Powiatu T. w dniu 20 czerwca 2023 r., a więc zdaniem Rady dotyczy wykonywania mandatu przez radnego. Natomiast jeśli podstawą wniosku pracodawcy są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego, to ustawodawca zakazał Radzie wyrażenia na to zgody. Przy czym, zdaniem Rady, możliwość niewyrażenia zgody dotyczy również sytuacji, gdy brak jest związku z wykonywaniem mandatu radnego, bo w takim przypadku wyrażenie zgody jest pozostawione do swobodnej decyzji Rady. Rada nie odniosła się natomiast w ogóle do podanych przez skarżącą przyczyn rozwiązania umowy o pracę, szczegółowo opisanych we wniosku z 1 sierpnia 2023r., które - zdaniem skarżącej - bezspornie wskazują, iż konieczność rozwiązania z radnym stosunku pracy nie ma jakiegokolwiek związku z pełnieniem przez niego funkcji radnego. Na tę uchwałę strona wywiodła skargę do sądu administracyjnego. Zarzuciła jej: I. rażące naruszenie przepisów postępowania i pozostawanie w sprzeczności z: a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a.") poprzez brak odniesienia się przez Radę Powiatu T. w uzasadnieniu Uchwały do wszystkich przyczyn dotyczących rozwiązania stosunku pracy z Radnym Rady Powiatu T. wskazanych przez skarżącą we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a także rozpatrzenie wskazanego wniosku nierzetelnie oraz jednostronnie; b) art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez Radę Powiatu T. w uzasadnieniu uchwały do wszystkich argumentów dotyczących rozwiązania stosunku pracy z radnym wskazanych przez skarżącą we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a w konsekwencji brak przedstawienia przez Radę Powiatu T. przekonywującego oraz wyczerpującego stanowiska dotyczącego odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym; c) art. 8 k.p.a. poprzez wydanie przez Radę Powiatu T. uchwały niejasnej, jednostronnej i niewystarczająco uzasadnionej, a w szczególności poprzez pominięcie w uzasadnieniu uchwały argumentów wskazanych przez skarżącą, dotyczących konieczności i przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym; II. naruszenie przepisów prawa materialnego i pozostawanie w sprzeczności z art. 22 ust. 2 u.s.p. poprzez jego błędną wykładnię oraz brak dokładnego przeanalizowania wniosku skarżącej o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oraz podjęcie uchwały odmawiającej wyrażenia takiej zgody, pomimo, że argumenty wskazane przez skarżącą obiektywnie uzasadniają rozwiązanie umowy o pracę z pracownikiem, a jednocześnie zdarzenia stanowiące przyczynę rozwiązania tego stosunku pracy nie mają jakiegokolwiek powiązania z wykonywaniem mandatu radnego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu stwierdziła, że Rada zbyt szeroko interpretuje pojęcie "wykonywanie mandatu radnego". We wniosku wskazała wyraźnie, że przyczyną powzięcia zamiaru rozwiązania stosunku pracy z radnym jest treść jego wypowiedzi na sesji, a nie sam fakt wystąpienia. Wyraziła pogląd, że nie można powoływać się na ochronę stosunku pracy radnego, wynikającą z art. 22 ust. 2 usp w sytuacji, gdy narusza on dobre imię pracodawcy tylko z tego powodu, że wystąpienie to ma miejsce w czasie wykonywania mandatu. Naganne wypowiedzi pracownika nie mogą być "legalizowane" tylko dlatego, że czynność miała miejsce podczas wykonywania mandatu, bo to prowadziłoby do uchylania się radnego od konsekwencji prawnych wszelkich jego działań. Natomiast argumentami, jakie pracodawca podniósł było ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych oraz otrzymanie przez radnego dwóch kolejnych ocen negatywnych, o których mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. W takiej sytuacji skarżąca - stosownie do art. 123 ust. 2 ww. ustawy była zobowiązana obligatoryjnie rozwiązać stosunek pracy z radnym. Poza tym, podczas wystąpienia na posiedzeniu Rady pracownik skierował przeciwko skarżącej szereg zarzutów, które mijają się z prawdą. W ten sposób naruszył swój podstawowy obowiązek dbałości o dobro zakładu pracy, zachowania lojalności względem pracodawcy, a także powstrzymywania się od działań narażających pracodawcę na szkodę. Skarżąca podtrzymała stanowisko, że wskazane argumenty bezspornie potwierdzają, że powzięcie zamiaru rozwiązania stosunku pracy z radnym nie jest związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o oddalenie skargi. Stwierdziła, że sprawa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie jest sprawą administracyjną, a w konsekwencji brak jest podstaw do stosowania przepisów Kpa, zatem dotyczące tego zarzuty skargi uznała za nieuzasadnione. Podtrzymała swe stanowisko co do tego, że podane przez pracodawcę przyczyny rozwiązania stosunku pracy radnego są bezpośrednio związane z wykonywaniem mandatu. W piśmie procesowym z 4 listopada 2024r. uczestnik postępowania – pracownik skarżącej i jednocześnie radny, którego dotyczył wiosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy przedstawił swoje stanowisko co do relacji z pracodawcą i sposobu postępowania uczelni wobec niego. Oświadczył, że skarżąca w skardze przemilczała fakt, że zwolniła już radnego dyscyplinarnie zanim Rada Powiatu podjęła rozstrzygnięcie. Natomiast miejsce i czas sesji Rady Powiatu stanowi dowód na związek sprawy z wykonywaniem mandatu radnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.) - dalej także: ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów samorządu terytorialnego, inne, niż akty prawa miejscowego. Stosownie zaś do art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2024r., poz. 107) - dalej powoływana jako usp, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Spór w sprawie dotyczy w szczególności wykładni i zastosowania art. 22 ust. 2 usp. W szczególności sporne jest, czy w tej sprawie rozwiązanie z radnym stosunku pracy było związane z wykonywaniem przez niego funkcji radnego – jak uważa Rada, czy też nie – jak twierdzi skarżąca uczelnia, a jeśli prawidłowe jest stanowisko uczelni, to czy Rada mogła odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy pomimo braku tego związku. W tym zakresie Rada stoi na stanowisku, że nawet w sytuacji braku związku wypowiedzenia z wykonywaniem mandatu może zgody odmówić, w ocenie skarżącej – ustalenie braku związku rozwiązania stosunku pracy z wykonywaniem mandatu wyklucza odmowę wyrażenia zgody przez Radę. W tak zarysowanym sporze, Sąd w pełnym zakresie podzielił pogląd skarżącej. Zgodnie z art. 22 ust. 2 usp, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Z powyższego ponad wszelką wątpliwość wynika, że Rada Powiatu jest uprawniona do oceny zasadności podstaw rozwiązania z radnym stosunku pracy tylko w takim zakresie, w jakim jest to konieczne do wykazania, że podane przez pracodawcę przyczyny są pozorne, zaś rzeczywistymi przyczynami są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Natomiast odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym może mieć miejsce tylko wówczas, gdyby ów związek z wykonywaniem mandatu rzeczywiście zachodził. Ratio legis tego przepisu jest bowiem zapewnienie nieskrępowanego wypełniania mandatu, aby radny będący pracownikiem nie obawiał się konsekwencji swych działań jako radnego na gruncie relacji z pracodawcą. Innymi słowy chodzi o zapewnienie ochrony radnemu w wykonywaniu funkcji publicznej i wykluczenie jego obaw przed reakcją pracodawcy na działania podejmowane przez jego pracownika jako radnego. Z pewnością nie jest celem tej regulacji stworzenie z radnych uprzywilejowanej grupy, wzajemnie się popierającej i chroniącej przed rozwiązaniem stosunku pracy z każdej przyczyny. Natomiast ocena dopuszczalności i zasadności rozwiązania stosunku pracy należy – tak jak w przypadku innych pracowników - do właściwego sądu, głównie sądu pracy. To ten sąd – a nie Rada - władny jest prowadzić postępowanie dowodowe celem ustalenia stanu faktycznego, a następnie ocenić, czy działanie pracodawcy znajduje oparcie w zgromadzonych dowodach i przepisach prawa materialnego. Rada nie posiada bowiem uprawnień do tego, aby oceniać konieczność czy zasadność ruchów personalnych podejmowanych przez pracodawcę. To przed sądem pracy radny, jak każdy inny pracownik, będzie mógł wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. To nie rolą Rady jest rozstrzyganie sporów z zakresu prawa pracy i ocena okoliczności uzasadniających rozwiązanie stosunku pracy, gdyż oznaczałoby to wkraczanie w kompetencje sądu pracy. (Tak również wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 466/23). Gdyby podzielić pogląd organu, że Rada może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nawet w sytuacji, gdy nie ma to związku z wykonywaniem funkcji radnego, to nietrudno zauważyć, że nie tylko wkraczałoby to w kompetencje sądu pracy, naruszało cel regulacji zawartej w ustawie o samorządzie powiatowym, ale także prowadziło do naruszenia zasady równości. Za takie same działania pracownik będący radnym byłby chroniony w stopniu wyższym, niż każdy inny pracownik mimo, że zarzuty pracodawcy w obu przypadkach nie miałyby związku z wykonywaniem mandatu. W skrajnych przypadkach mogłoby to skutkować zupełną bezkarnością i nieusuwalnością radnego jako pracownika. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada wyraziła jednak pogląd, że w omawianym przypadku rozwiązanie stosunku pracy radnego ma związek z wykonywaniem mandatu, gdyż dotyczyło wypowiedzi radnego i to na sesji Rady. Poglądu tego Sąd jednak także nie podziela. Zdaniem Sądu, pod pojęciem "zdarzeń związanych z wykonywaniem mandatu" należy rozumieć sytuacje i czynności, które zainteresowana osoba podejmuje jako radny, a nie przy okazji pełnienia tej funkcji. Winny to być zdarzenia z założenia wchodzące w zakres czynności radnego związane z jego działalnością w interesie społeczności lokalnej, która go wybrała i danej jednostki samorządu terytorialnego. Zatem nie każde zachowanie, działanie czy wypowiedź radnego jest czynnością związaną z wykonywaniem mandatu, a jedynie taka, która służy realizacji celów, które ustawa o samorządzie powiatowym stawia przed radnymi, czy szerzej: przed organem stanowiącym na tym szczeblu samorządu terytorialnego. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na stan faktyczny badanej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że nie stanowi takiego zdarzenia wypowiedź co prawda radnego i dodatkowo wygłoszona na sesji Rady Powiatu, ale związana z jego sprawami osobistymi, prywatnymi, w tym przypadku związanymi z zatrudnieniem. Nie działa on bowiem wówczas w interesie mieszkańców powiatu czy powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego, lecz swoim własnym. Również Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie zwraca uwagę, że należy wyraźnie oddzielić sferę interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, od sfery interesów pracowniczych radnego - pracownika. Dlatego bezwzględna odmowa wyrażenia przez radę zgody na rozwiązanie stosunku pracy może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są wyłącznie zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 847/16, z 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 659/17, z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 923/18, z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1714/18, z 26 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4632/21, z 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4443/21, CBOSA). Jedną z zasad wykładni prawa jest nadawanie takiego znaczenia przepisom, przy którym żadne z nich nie są zbędne. Gdyby przyjąć wykładnię art. 22 ust. 2 usp stosowaną przez organ, to przepis ten byłby martwy. W każdym bowiem przypadku wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy dotyczyłby przecież radnego, a przedstawienie jego własnego punktu widzenia Radzie musiałoby nastąpić na sesji, tak jak to było w przedmiotowej sprawie. Gdyby zatem każdy wniosek o wyrażenie zgody skierowany wobec radnego i omawiany na sesji Rady był związany z wykonywaniem mandatu, to nie byłoby dopuszczalne wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy, zatem głosowanie tej kwestii byłoby bezprzedmiotowe. Przy takim rozumieniu związku z wykonywaniem mandatu wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy byłoby z góry wykluczone, a art. 22 ust. 2 usp – jak już powiedziano – byłby martwy. Z uwagi na powyższe Sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 22 ust. 2 usp, co zasadnie zarzuciła skarżąca w pkt. II skargi. Nastąpiło to poprzez zastosowanie go do sytuacji, która – wbrew twierdzeniu organu - nie miała związku z wykonywaniem mandatu radnego. Po wtóre zauważyć trzeba, że uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie może być podjęta w sposób abstrahujący od motywów podanych przez pracodawcę. Powinna ona być uzasadniona poprzez przedstawienie obiektywnie weryfikowalnych argumentów oraz znajdować oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy. Natomiast uzasadnienie zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie odnosi się do argumentacji pracodawcy, m.in. co do tego, że skarżący jako pracownik dydaktyczny uczelni wyższej dwukrotnie otrzymał ocenę negatywną, a wobec tego rektor ma obowiązek wynikający z ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce rozwiązania z nim stosunku pracy, jak również co do tego, że pracownik ten dopuścił się nielojalności i naruszył dobre imię pracodawcy. Zasadne okazały się zatem również te z zarzutów skargi, które dotyczyły jednostronnej i nierzetelnej oceny wniosku skarżącej, dokonanej z pominięciem argumentów obiektywnie uzasadniających rozwiązanie umowy o pracę. Ponownie procedując uchwałę o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, Rada Powiatu weźmie pod uwagę przedstawione wyżej stanowisko Sądu uwzględniając, że odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego ma jedynie na celu ochronę nieskrępowanego i niezależnego wykonywania funkcji radnego; celem tym nie jest zaś zapewnienie radnemu nieusuwalności z pracy z każdej przyczyny. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ppsa Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Na koszty zasądzone na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa składa się 300 zł wpisu od skargi, 480 zł wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym i 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.