III SA/Gl 378/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Anna Tymowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2011 r. przy udziale – sprawy ze skargi P. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie egzekucji należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z [...] r. o numerze [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w K. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K. z [...] r., nr [...] w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie uznania za niezasadne zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o tytuły wykonawcze nr [...] i [...] z [...]r. Wydanie zaskarżonego postanowienia było poprzedzone postępowaniem o następującym przebiegu: Pismem z [...]r. P.C. zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] i [...] z [...] r. wydanych przez Prezydenta Miasta K. Egzekucja dotyczyła należności za opłatę dodatkową za nieuiszczenie opłaty parkingowej. Nieopłacone parkowania miały miejsce w okresie od [...] r. do [...] r. Jako podstawę zarzutu przeciwegzekucyjnego strona wskazała przedawnienie. Zdaniem strony przedawnienie należności nastąpiło po 3 letnim okresie przedawnienia, ponieważ przepisy wprowadzające pięcioletni okres przedawnienia tych należności nie miały mocy wstecznej i weszły w życie po zdarzeniach, z których wynikają egzekwowane należności. Postanowieniem z [...] r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w K. zaopiniował negatywnie wniesione zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] i [...] z [...] r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w K. w wydanym postanowieniu wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie powstaje z mocy prawa z chwilą zaparkowania w strefie płatnego parkowania. W przypadku nieuiszczenia ww. opłaty pobiera się opłatę dodatkową stosownie do art. 13 f ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. nr 204 poz. 2086 ze zmianami) oraz uchwały Rady Miasta K. [...]. Organ wskazał, że zgodnie z art. 40 d ust 3 ustawy o drogach publicznych, termin uiszczenia opłaty dodatkowej wynosi 7 dni od daty wystawienia wezwania, na którym znajduje się o taka informacja. Należności te przedawniają się z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym stały się wymagalne stosownie do art. 40d ust.3 ustawy o drogach publicznych. Wskazano także, iż uchylanie się od uiszczenia wskazanych opłat powoduje, wszczęcie postępowania egzekucyjnego w myśl reguł wynikających z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dodano, iż po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku wierzyciel przesyła upomnienie pisemne z wezwaniem do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Takie upomnienia o nr [...] z [...] r. zostały wystosowane i doręczone w dniu [...] r. W zażaleniu na to postanowienie P.C. podtrzymał swoje stanowisko o 3 letnim okresie przedawnienia egzekwowanych należności. Dodatkowo wskazał, że w jego ocenie w sprawie nie ma zastosowania 5 letni termin przedawnienia wynikający z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, ponieważ ustawa ta normuje zobowiązania podatkowe, a sporna należność nie jest podatkiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło zarzutów strony i postanowieniem z [...] r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 i 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz.1071 ze zm.), art. 17, art. 18 art. 32, art. 33, art. 34 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 z póżn. zm.) W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do tego czy doszło do przedawnienia egzekwowanych należności wynikających ze zdarzeń mających miejsce od marca 2005 r. do października 2005 r. Zdaniem Kolegium mimo, iż wprowadzająca 5 letni okres przedawnienia nowelizacja ustawy o drogach publicznych weszła w życie 4 października 2005 r. regulacja ta odnosi się również do kar i opłat, które powinny być uiszczone przed dniem [...] r. Kolegium zaznaczyło, że takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki WSA w Bydgoszczy I SA/Bd 475/09 z 9 września 2009 r.; I SA/Bd 218/08 z 10 czerwca 2008 r. oraz wyrok WSA w Szczecinie, I SA/Sz 386/10 z 11 sierpnia 2010 r.). W przywołanych wyrokach sądy wychodząc z zasady racjonalności ustawodawcy przyjęły, iż regulacje zawarte w art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych dodane nowelą z 29 lipca 2005 r. w kwestii przedawnienia odnoszą się do wszystkich kar i opłat pieniężnych za niepłacenie płatnego parkowania, w tym również do tych kar, które powinny być uiszczone przed [...] r. Kolegium wskazało przy tym, iż argument zażalenia dotyczący twierdzenia, iż do opłat i kar pieniężnych wymienionych w ustawie o drogach publicznych nie mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej regulujące instytucję przedawnienia w tym art. 70 § 1 jest słuszny. W skardze z [...] r. P.C. powtórzył zarzut przedawnienia i jego argumentację z pisma zgłaszającego zarzuty z [...] r. oraz z zażalenia z [...] r. Dodatkowo podniósł, że zastosowanie okresu przedawnienia wprowadzonego nowelizacją ustawy o drogach publicznych w stosunku do należności z przed jej wejścia w życie narusza zasadę "lex retro non agit". Skarżący podniósł także, że stanowiska sądów w innych sprawach nie są wiążące w jego sprawie. Ponadto wskazał, że mógłby wskazać inne wyroki sądów, które potwierdzają stanowisko odmienne, że zawarte w znowelizowanej ustawie przepisy dotyczące przedawnienia nie działają wstecz. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz wskazało, że zasada ta dotyczy tylko sytuacji, które pogarszają położenie obywatela, natomiast w omawianym przypadku tak nie jest, gdyż wcześniej ustawa o drogach publicznych w ogóle nie określała żadnego terminu przedawnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a. - sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, w celu wyeliminowania z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ustalenie, że akt taki dotknięty jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia skargę należało oddalić, Sąd nie znalazł bowiem podstaw do stwierdzenia, że postanowienie to wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa w podanym wyżej zakresie. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zobowiązany może wnieść zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, przy czym podstawą zarzutu mogą być wyłącznie okoliczności (przesłanki) wymienione w tym przepisie w punktach 1 - 10. Zarzuty mogą być wniesione do organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od otrzymania tytułu wykonawczego. Zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10 (....) organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym, że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie ( § 2). W przedmiotowej sprawie organem egzekucyjnym był Naczelnik Urzędu Skarbowego w M. Nie był on równocześnie wierzycielem egzekwowanej należności, zatem powstała konieczność - przewidziana w art. 34 § 1 ustawy egzekucyjnej - zwrócenia się do wierzyciela o uprzednie zajęcie stanowiska w przedmiocie zgłoszonych zarzutów. W niniejszej sprawie Miejski Zarząd Ulic i Mostów działając jako wierzyciel na podstawie Uchwały Nr [...] Zarządu Miasta K. z [...] r. w sprawie powierzenia obowiązków zarządcy dróg publicznych na terenie Miasta K., Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta K. z [...] r w sprawie upoważnienia Dyrektora Miejskiego zarządu Dróg i Mostów w K. do wydawania decyzji administracyjnych i postanowień w zakresie zarządu drogami publicznymi w sprawach wynikających z ustawy o drogach publicznych stwierdził, iż zarzuty zobowiązanego w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] i nr [...] z [...] r. wydanych przez Prezydenta Miasta K. nie są zasadne, gdyż opłata dodatkowa z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych przez skarżącego nie uległa przedawnieniu. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu jest zatem postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela, gdzie podstawą zarzutu zobowiązanego było przedawnienie obowiązku poniesienia opłat dodatkowych z tytułu nieopłaconego postoju w strefie płatnego parkowania. Na wstępie wskazać należy, iż obowiązek poniesienia takich opłat określony został w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, ze zm.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Strefę taką ustala rada gminy (rada miasta) - art. 13b ust. 3 ustawy. Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się, jak to określa art. 13b ust. 1 ustawy, za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, tzn. w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Ustawodawca w art. 13b ust. 2 ustawy wskazał też cel ustalania stref płatnego parkowania, stanowiąc, że: Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Ustalając strefę płatnego parkowania rada gminy (miasta) ustala też wysokość stawek ww. opłaty oraz określa sposób ich pobierania (art. 13 ust. 4 pkt 1 i 3). Za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania pobiera się opłatę dodatkową, której wysokość oraz sposób jej pobierania również określa rada gminy (art. 13f ust. 1 i 2). Opłaty te, a więc zarówno opłatę za parkowanie w strefie płatnego parkowania, jak i opłatę dodatkową za nieuiszczenie takiej opłaty, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku - zarządca drogi (art. 13b ust. 7 i art. 13f ust. 3), którym w przypadku dróg publicznych (ulic) położonych w granicach miasta na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5) - jak ma to miejsce w przypadku K. Jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych, obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania jest obowiązkiem wynikającym z mocy samego prawa. Podobnie obowiązek taki istnieje w odniesieniu do opłaty dodatkowej, gdy nie nastąpiło uregulowanie opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania. Dla realizacji obowiązku poniesienia opłaty parkingowej nie jest zatem koniecznym jego konkretyzacja w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Ze względu na jej funkcjonalne związanie z opłatą za parkowanie w strefie płatnego parkowania, również w przypadku powstania obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, wydanie takiego indywidualnego aktu administracyjnego nie jest wymagane (zob.: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt FSK 2580/04). Także treść regulacji art. 13f ustawy o drogach publicznych która stanowi, iż opłaty te są pobierane, a nie np. wymierzane, ustalane, określane przez organ administracji, dodatkowo potwierdza zasadność tego wniosku. W konsekwencji, po stronie zarządcy drogi nie istnieje również obowiązek doręczania właścicielowi pojazdu orzeczenia w tym zakresie. Jak wynika z akt strona parkowała w strefie płatnego parkowania w dniach [...] r. Poza sporem w rozpatrywanej sprawie pozostaje, że będąca przedmiotem egzekucji kwota pieniężna [...] zł stanowi konsekwencję braku poniesienia w 6 przypadkach opłaty za parkowanie należącego do skarżącego samochodu osobowego o Nr rej. [...] w strefie płatnego parkowania. Niesporne jest również, że wierzyciel wzywał skarżącego do uiszczenia ww. kwoty, a wobec niedokonania zapłaty, wystawił wobec zobowiązanego tytuł wykonawczy i skutecznie go doręczył wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne. Spór w sprawie dotyczy naruszenia art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z tym przepisem podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może stanowić: wykonanie, lub umorzenie w całości albo części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie, labo nieistnienie obowiązku. W ocenie Sądu zarzut przedawnienia został trafnie uznany za niezasadny. Z art. 13f ust. 1 u.d.p. wynika, że w przypadku nieuiszczenia podstawowej opłaty za parkowanie uiszcza się dodatkową opłatę, a zgodnie z art. 13f ust. 2 tej ustawy wysokość opłaty określa Rada Miasta . Zgodnie z uchwałą Rady Miasta K. z [...] r. nr [...] w sprawie strefy płatnego parkowania dla pojazdów samochodowych na drogach publicznych na obszarze miasta K. wysokość opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania wynosi [...] zł. Opłata ta płatna jest w terminie 7 dni od daty wystawienia wezwania, na którym znajduje się taka informacja. Parkowanie w strefie płatnego parkowania miało miejsce w dniach[...] r. Natomiast stosownie do art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych należności wynikające z dodatkowych opłat za parkowanie przedawniają się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty powinny zostać uiszczone. Zatem przedawnienie wskazanych należności nastąpiło z upływem 31 grudnia 2010 r. Tymczasem w niniejszej sprawie egzekucja administracyjna została wszczęta w dniu 16 sierpnia 2010 r. z momentem doręczenia skarżącemu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), wraz z którym zostało mu także doręczone zawiadomienie o zajęciu wierzytelności. Czynności te zostały dokonane zatem w czasie, kiedy egzekwowane zaległości z tytułu dodatkowych opłat za parkowanie nie uległy przedawnieniu. Również w momencie wydawania przez wierzyciela postanowienia w sprawie zarzutów ([...] r.) należności te nie były przedawnione. Niezasadny jest zarzut skargowy, iż regulacja art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych wprowadzona ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz. 1486, a w myśl której obowiązek uiszczenia opłat określonych w art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13f ust. 1 i art. 40 ust. 3 oraz kar pieniężnych określonych w art. 13g ust. 1, art. 13k ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2 oraz w art. 40 ust. 12 przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone" nie ma zastosowania do zdarzeń powstałych przed 4 października 2005r. Zauważyć w tym miejscu należy, iż powołana ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw nie zawiera przepisów przejściowych. W ocenie Sądu skoro brak jest przepisów intertemporalnych to należy przyjąć, iż przepis art. 40d ust. 3 u.d.p. dotyczy wszystkich zobowiązań zarówno powstałych przed 4 października 2005 r., których skutki trwają nadal, jak i do zobowiązań powstałych po tym dniu. Wyrokiem z 7 października 2010 r., sygn. akt II FSK 884/09, NSA w Warszawie wyraził pogląd, "iż pięcioletni okres przedawnienia należy liczyć od dnia wejścia w życie art. 40d ust. 3 u.d.p., tj. od 4 października 2005 r., także do zdarzeń prawnych, które powstały przed tą datą jednak dalej trwających. Przyjęcie, że wprowadzony ustawą zmieniającą pięcioletni okres przedawnienia ma zastosowanie od dnia wymagalności zobowiązania, a nie obowiązujący w tej dacie, prowadzi do naruszenia zasady niedziałania wstecz (publ. LEX nr 786685). Wywody co do działania przepisów prawa znowelizowanego Sąd orzekający w sprawie w całości podziela. Jednocześnie końcowo nadmienia, iż jedno ze zdarzeń skutkujących powstaniem obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej miało miejsce 24 października 2005 r., to jest w czasie kiedy obowiązywała już regulacja art. 40d ust. 3 u.d.p., normująca pięcioletni termin przedawnienia opłat z art. 13f ust.1 u.d.p. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że ponieważ Sąd nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie istnienia przesłanek uwzględnienia skargi, zatem na mocy art. 151 ustawy p.p.s.a. skargę należało oddalić.