III SA/Gl 381/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), Protokolant Specjalista Izabela Maj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2025 r. sprawy ze skargi D.Z. na czynność Prezydenta Miasta R. z dnia 24 lutego 2025 r. w przedmiocie wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami w dokumencie prawa jazdy oddala skargę. D. Z. (dalej: skarżący; strona) zaskarżył czynność Prezydenta Miasta R. (dalej również: organ; organ I instancji) z 24 lutego 2025 r. w przedmiocie wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami w dokumencie prawa jazdy nr [...]. Stan sprawy przedstawia się następująco: Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z 24 lutego 2025 r. skarżący zwrócił się do organu o wymianę prawa jazdy z uwagi na zmianę stanu faktycznego tj. usunięcia kodu ograniczeń 01.01. Do wniosku załączył, między innymi, orzeczenie lekarskie nr [...] z 24 lutego 2025 r. stwierdzające brak przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami określonymi w prawie jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T. Organ wymienił skarżącemu prawo jazdy i wydał mu 10 marca 2025 r. (data doręczenia listem poleconym) nowy dokument prawa jazdy kat. AM, B1, B o nr [...] sporządzony na druku serii [...] z 24 lutego 2025 r. Przy czym ww. dokument w polu 11 ("ważny do") zawierał datę: "02.04.25". Następnie pismem z 10 marca 2025 r. złożonym za pośrednictwem ePUAP strona domagała się wydania dokumentu, który – zgodnie z wykładnią NSA – nie będzie posiadał daty ważności uprawnień. Pismem z 12 marca 2025 r. znak [...] organ wskazał, że wydany dokument odpowiada prawu i brak jest podstaw do uwzględnienia żądania strony. W skardze adresowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (WSA w Gliwicach) skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżył "czynność Prezydenta Miasta R. z dnia 24.02.2025 roku w przedmiocie wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami w dokumencie prawa jazdy nr [...]" podnosząc następujące zarzuty, a mianowicie: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2 kwietnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 77 k.p.a. zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie sprawy i brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, skutkującego stwierdzeniem, że uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii AM, BI oraz B są ograniczone w czasie; 2. naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez wykonanie czynności materialno-technicznej wydania prawa jazdy z rażącym naruszeniem prawa z pominięciem przepisów obowiązujących; 3. naruszenie prawa materialnego, a to art. 18 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. z 1 września 2025 r., Dz.U. z 2025 r. poz. 1226; dalej: u.k.p.) oraz § 29 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. poz. 231 ze zm.; dalej: rozporządzenie) poprzez jego niezastosowanie i dokonanie wadliwej czynności materialno-technicznej w postaci wpisania w dokumencie prawa jazdy daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami w kategorii AM, BI, B. W konsekwencji skarżący domagał się: stwierdzenie bezskuteczności wpisu daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii AM, BI, B skarżącego w pozycji 11 dokumentu prawa jazdy wydanego przez Prezydenta Miasta R. w dniu 24 lutego 2025 r.; oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że wnioskiem z 24 lutego 2025 r. domagała się wydania nowego dokumentu prawa jazdy w związku z faktem, że nie jest już zobowiązana do kierowania pojazdami w okularach. Do wniosku skarżący dołączył wymagane przez art. 13 u.k.p. orzeczenie lekarskie nr [...] z 24 lutego 2025 r. wydane przez lekarza uprawnionego do badań kierowców stwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów do 23 lutego 2040 r. oraz bez uwzględnienia jakiegokolwiek kodu ograniczeń. Nowo wydany dokument, przekonywał dalej skarżący, o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p., udostępniany osobie wnioskującej o jego wydanie z powodu zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych powinien poza uzasadnioną zmianą jedynie powtarzać zapisy zawarte w dokumencie poprzednim. Dokonane zmiany nie mogą dotyczyć w żadnym wypadku posiadanych już uprawnień do kierowania pojazdami. Ponadto skarżący nie ubiegał się o dokonanie wpisu potwierdzającego już posiadane uprawnienie. Organ zatem, w opinii pełnomocnika strony, nie był w żadnej mierze uprawniony do dokonywania zmian. Strona akcentowała, że nowo wydany dokument, o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p., udostępniany osobie wnioskującej o jego wydanie z powodu zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych powinien poza uzasadnioną zmianą jedynie powtarzać zapisy zawarte w dokumencie poprzednim. Organ dokonując w nowym dokumencie prawa jazdy skarżącego wpisu daty ważności uprawnienia do kierowania pojazdami wskazanych kategorii, jak dalej wskazano, zamiast dotychczasowej kreski oznaczającej bezterminową ważność tego uprawnienia umieścił datę 23 lutego 2040 r. - uczynił to bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Z wydanego blankietu prawa jazdy wynika bowiem, jak następnie argumentowała strona, że organ w sposób nieuprawniony ograniczył terminowo posiadane przez skarżącego bezterminowe uprawnienie do kierowania pojazdami, chociaż czynność taka nie miała żadnych podstaw faktycznych i prawnych. Doszło przez to, zdaniem strony, do naruszenia art. 18 u.k.p. w zw. z art. 13 ust. 1 u.k.p. oraz § 29 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że termin ważności dla kat. B. został wpisany prawidłowo, tj. zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd ponadto stwierdza na podstawie okazanych akt administracyjnych, że wnioskiem z 16 maja 2005 r. oraz pozostającym w związku orzeczeniem lekarskim nr [...] strona uzyskała prawo jazdy z oznaczoną kategorią uprawnienia "B" (data uzyskania 2005.05.16) oraz z określonym terminem ważności jako: "bezterminowo". Pismem z 7 kwietnia 2015 r. strona złożyła kolejny wniosek o wydanie prawa jazdy (vide: część E. Wydanie wtórnika) zaznaczając, że ubiega się o wydanie wtórnika prawa jazdy z powodu cyt.: "zmiany danych: zmiana terminu ważności prawa jazdy z bezterminowego na kwiecień 2025". Z treści ww. dokumentu wynika, że żądanie strony zostało w całości uwzględnione co wynika wprost z adnotacji organu uczynionych na formularzu, gdzie m.in. wpisano datę ważności "2025.04.02", kat. "B" prawa jazdy. Skarżący pokwitował odbiór blankietu prawa jazdy 24 kwietnia 2015 r. Poza tym, Prezydent Miasta R. 24 kwietnia 2015 r. wydał decyzję znak: [...], na podstawie m.in. art. 10 ust. 1 u.k.p., na mocy której stwierdzono, że strona spełnia określone przepisami prawa warunki do wydania dokumentu – uprawnienia kategoria B – data wydania: 2005-05-16; data ważności: 2025-04-02. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. z 19 sierpnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Z wymienionych przepisów wynika, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu lub – jak w tej sprawie – czynności, tzn. czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dodać można, że wymiana dokumentu prawa jazdy na skutek zmiany w nim danych jest kwalifikowana jako czynność materialno – techniczna dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega kognicji sądu administracyjnego (m.in. wyrok NSA z 20 stycznia 2018 r., I OSK 585/16, Legalis nr 1719660; wyrok WSA w Krakowie z 4 kwietnia 2022 r., III SA/Kr 556/21, Legalis nr 2630478). Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie stanowi czynność organu dotycząca wpisu do prawa jazdy daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie zakwestionowanym w skardze przez pełnomocnika skarżącego – w kolumnie oznaczonej jako "11", to jest pozycji "data ważności uprawnienia" - daty ważności uprawnienia do kierowania pojazdami (tj. cyt. "wpisania do prawa jazdy terminu przysługujących uprawnień do kierowania pojazdami kategorii AM, BI, B skarżącego w pozycji 11 dokumentu prawa jazdy wydanego przez Prezydenta Miasta R. w dniu 24 lutego 2025 r. zamiast dotychczasowej kreski oznaczającej bezterminową ważność tego uprawnienia umieścił datę 23 lutego 2040 r. - uczynił to bez jakiejkolwiek podstawy prawnej"). W myśl art.10 ust.1 u.k.p. prawo jazdy jest wydawane przez starostę, w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek osoby zainteresowanej, za opłatą oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 u.k.p. osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana zawiadomić starostę o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia. Na taki wniosek starosta wydaje nowy dokument pod warunkiem zwrotu dokumentu wymagającego zmiany danych. Z przepisu tego wynika, że wydanie nowego dokumentu prawa jazdy nie stanowi rozstrzygnięcia władczego, gdyż starosta zobowiązany jest wydać nowy dokument uwzględniający wskazaną przez wnioskującego zmianę, w tym zmianę wynikającą z nabycia nowych uprawnień do kierowania pojazdami, które to nowe uprawnienia wynikały ze stosownej decyzji o ich nadaniu (por. m.in. wyroki NSA z 24 lutego 2021 r., I OSK 2312/20, Legalis nr 2579353; z 21 października 2021 r., II GSK 1421/21, Legalis nr 2638133; z 17 marca 2022 r., II GSK 98/22, Legalis nr 26856520. Tym samym art. 18 ust. 1 i 2 u.k.p. nie daje podstaw do przyjęcia, że w ramach wymiany prawa jazdy w celu zmiany danych (dodanie nowych uprawnień) właściwy organ uzyskał kompetencję do weryfikacji posiadanych już przez wnioskodawcę uprawnień do kierowania pojazdami. Nowo wydany dokument, o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p., udostępniany osobie wnioskującej o jego wydanie z powodu zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych powinien poza uzasadnioną zmianą jedynie powtarzać zapisy zawarte w dokumencie poprzednim. Dokonane zmiany nie mogą dotyczyć w żadnym wypadku posiadanych już uprawnień do kierowania pojazdami (por. wyrok NSA z 24 lutego 2021 r., I OSK 2312/20, LEX nr 3179274; wyrok WSA w Gliwicach z 11 czerwca 2024 r., III SA/Gl 63/24, Legalis nr 3090951). Poza tym § 29 rozporządzenia rozróżnia pojęcia "daty ważności prawa jazdy" i "daty ważności uprawnienia". Zgodnie z § 29 ust. 1 w przypadku osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ustawy uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo. Natomiast o ważności prawa jazdy stanowi ust. 2, według którego w przypadku osób, o których mowa w ust. 1, data ważności prawa jazdy, o której mowa w § 10 ust. 3 pkt 4 lit. a, nie może być dłuższa niż 15 lat. Przepis ten odnosi się do uregulowań zawartych w u.k.p. rozróżniających przysługujące stronie prawo podmiotowe - uprawnienie do kierowania pojazdem, od samego dokumentu prawa jazdy - blankietu, który jedynie potwierdza posiadanie przez daną osobę tego uprawnienia (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z 31 maja 2023 r., III SA/Wr 52/22, Legalis nr 2934644; z 9 sierpnia 2023 r., III SA/Wr 581/22, Legalis nr 2972907). Definicja "daty ważności uprawnienia" została natomiast zawarta w § 10 ust. 3 pkt 10 rozporządzenia z 24 lutego 2016 r. Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej czynności), która rozumiana jest jako najwcześniejsza z dat określonych w orzeczeniu lekarskim i odpowiednio w orzeczeniu psychologicznym dla przeprowadzenia ponownych badań lekarskich lub psychologicznych w zakresie określonej kategorii prawa jazdy lub 15 lat od daty wydania prawa jazdy w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B, B1, B+E i T, jeżeli dla określonej kategorii prawa jazdy w orzeczeniu lekarskim nie ustalono tej daty lub orzeczenie zostało wydane bez określenia terminu ważności, z zastrzeżeniem ust. 4 oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy (...). W rozpoznawanej sprawie skarżący twierdzi, że posiada uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii B przyznane bezterminowo. Jednak z akt administracyjnych wynika, że Prezydent Miasta R. 24 kwietnia 2015 r. wydał decyzję znak: [...], na podstawie m.in. art. 10 ust. 1 u.k.p., na mocy której stwierdzono, że strona spełnia określone przepisami prawa warunki do wydania dokumentu – uprawnienia kategoria B – data wydania: 2005-05-16; data ważności: 2025-04-02. Poza tym z wniosku skarżącego z 7 kwietnia 2015 r. oraz dołączonych do niego dokumentów (w tym z orzeczenia lekarskiego nr [...]), wynika, że skarżącemu przyznano terminowe uprawnienie do kierowania pojazdami kat. B – tj. z datą ważności określoną na "2025.04.02". Co istotne w tej sprawie, ww. decyzja Prezydenta Miasta R. z 24 kwietnia 2015 r. określająca m.in. datę ważności uprawnienia – kategoria B – została odebrana przez stronę 24 kwietnia 2015 r. i nie została przez nią zaskarżona w administracyjnym toku instancji. Jest więc decyzją ostateczną, która dotychczas nie została wyeliminowana z porządku prawnego. W sytuacji natomiast gdy organ administracji uznaje, że wniosek strony o wymianę prawa jazdy z powodu zmiany danych nie jest uzasadniony w całości lub w określonej części, bądź też nastąpiły okoliczności związane z istotną modyfikacją dotychczas posiadanych przez stronę uprawnień to, w ocenie Sądu, winien wydać w tym przedmiocie decyzję administracyjną, którą strona może zaskarżyć do organu II instancji i ewentualnie do Sądu administracyjnego (tak m.in. w wyroku WSA w Gliwicach z 19 września 2023 r., II SA/Gl 723/23, Legalis nr 2983822). W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji (Prezydent Miasta R.) zasadnie zatem wydał w dniu 24 kwietnia 2015 r. decyzję na podstawie art. 10 ust.1 u.k.p. w zw. z art. 104 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że 7 kwietnia 2015 r. skarżący złożył do organu I instancji wniosek o wymianę dokumentu prawa jazdy ze zmienionymi danymi w zakresie miejsca zamieszkania, oraz w zakresie zmiany terminu ważności prawa jazdy (vide: E. wydanie wtórnika). W ocenie Sądu organ administracji prawidłowo również rozstrzygnął ten wniosek w formie decyzji administracyjnej. Decyzja z 24 kwietnia 2015 r. została wydana skarżącemu w tym samym dniu i nie została zaskarżona w administracyjnym toku instancji. Pomimo powyższego, w niniejszej sprawie, organ dokonał wpisu na dokumencie prawa jazdy (nr druku [...]; oznaczenie na dokumencie: [...]) stwierdzającego posiadanie przez skarżącego uprawnienia do kierowania pojazdem kategorii B bezterminowo ("–"), do czego w takiej sytuacji nie miał już podstaw faktycznych i prawnych. Błąd ten został naprawiony przez organ na kolejnym wydanym stronie dokumencie prawa jazdy, ale fakt ten nie zmienia okoliczności, że decyzja Prezydenta Miasta R. z 24 kwietnia 2015 r. określająca m.in. datę ważności uprawnienia – kategoria B – w jakikolwiek sposób przestała obowiązywać, czy też została skutecznie podważona. W konsekwencji należało uznać, że objęta kontrolą sądową czynność Prezydenta Miasta polegająca na dokonaniu wpisu daty ważności uprawnienia w rubryce 11 kontrolowanego dokumentu prawa jazdy podjęta została z istniejącą podstawą prawną, a mianowicie wynikającą z ostatecznej i obowiązującej decyzji organu z 24 kwietnia 2015 r. znak [...]. Decyzja ta zawiera podstawę prawną spełnienia określonych przepisami prawa warunków do wydania dokumentu prawa jazdy, które korespondują z orzeczeniem lekarskim nr [...]. Co równie istotne wydając ww. decyzję z 24 kwietnia 2015 r. organ w całości uwzględnił żądanie strony sformułowane w jej wniosku z 7 kwietnia 2015 r. w którym wprost domagała się wpisu zmiany danych cyt. "z zmiana terminu ważności prawa jazdy z bezterminowego na kwiecień 2025 r.". Z wyżej wskazanych przyczyn Sąd nie podzielił zarzutów skargi związanych z błędnym, czy niezupełnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy (pkt 1 i 2 zarzutów skargi), jak również nie podzielił zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego (pkt 3), gdyż skarżący nie miał przyznanych bezterminowo uprawnień do kierowania pojazdami kat. B – decyzja wprowadzająca to ograniczenie z 24 kwietnia 2015 r. nadal obowiązuje. Zresztą została ona wydana przy uwzględnieniu przez organ stanowiska strony, który ten wyartykułował wprost we wniosku z 7 kwietnia 2015 r. (vide: E. wydanie wtórnika). Przyjęcie za poprawne stanowiska pełnomocnika strony doprowadziłoby natomiast do sytuacji, w której błędne/bezpodstawne naniesienie przez organ w drodze czynności materialno-technicznej i dokonane wyłącznie na wydanym stronie blankiecie prawa jazdy oznaczenia bezterminowego uprawnienia przypisanego danej kategorii ("–") rodziłoby dla niej już rzeczywiste prawo, z czym Sąd zgodzić się nie może. W przekonaniu Sądu nie może być też tak, że mimo posiadania przez skarżącego od 24 kwietnia 2015 r. terminowych uprawnień do kierowania pojazdami – kat. "B", to po wymianie dokumentu prawa jazdy zainicjowanym wnioskiem z 24 lutego 2025 r. niejako "odżyły" jego uprawnienia bezterminowe posiadane wcześniej, przed tym dniem (podobnie: wyrok WSA w Gliwicach z 19 września 2023 r., II SA/Gl 723/23, Legalis nr 2983822). Stanowisko prezentowane w skardze pozostawałoby przy tym w sprzeczności z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. oraz eksponowaną również w skardze zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.). Reasumując Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu brak jest podstawy prawnej do zmiany na bezterminowe uprawnień do kierowania pojazdami jakie posiadał wcześniej skarżący zwłaszcza, że w obrocie prawnym jest ostateczna decyzja organu I instancji orzekająca o wydaniu skarżącemu dokumentu uprawniającego do kierowania pojazdami ze wskazaniem dat ważności uprawnień danej kategorii prawa jazdy. Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę