III SA/Gl 385/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Wandoch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2014 r. przy udziale – sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pszczynie na Uchwałę Rady Miejskiej w Czechowicach-Dziedzicach z dnia 1 kwietnia 2003 r. nr IX/66/03 w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych 1. stwierdza nieważność Uchwały w całości; 2. stwierdza, że zaskarżona Uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku W dniu [...] r. Prokurator Rejonowy w P. wniósł za pośred-nictwem Rady Miejskiej w C. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie Gminy C. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 39, poz. 1119) w części dotyczącej rozstrzygnięć określonych w § 1 ust. 1 i 2 uchwały oraz ust. 1 i 2 załącznika do uchwały Nr [...] . Zarzucił naruszenie prawa art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez sformułowanie zawarte w uchwale, iż punkty sprzedaży nie mogą znajdować się w obiektach nie połączonych trwale z gruntem w rozumieniu prawa budowlanego z wyłączeniem miejsc przeznaczonych do prowadzenia ogródków gastronomicznych, a także określenia warunków jakim mają odpowiadać ogródki gastronomiczne, podczas gdy przepis art. 12 ust. 2 cytowanej ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do ustanawiania tego rodzaju uregulowań. Zaakcentował, że w świetle powołanych przepisów prawa i orzecznictwa sądowego takie uregulowanie jest oczywiście niedopuszczalne, a zatem wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska uznała skargę za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 271 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów tych organów i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalenia. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wyżej powołany przepis odnosząc się do uchwał organów gminy pozostaje w związku z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: "u.s.g."), który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. W rozpoznawanej sprawie, zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga wniesiona została do Sądu przez prokuratora, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599), jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Wobec treści powyższych przepisów wniesioną przez Prokuratora Rejonowego skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 1 kwietnia 2003 roku należało uznać za złożoną skutecznie. Przedmiotem niniejszej sprawy pozostaje dokonanie oceny zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej z dnia 1 kwietnia 2003 r. w sprawie w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie Gminy C. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jak wynika z części wstępnej badanego aktu, podstawę prawną jego uchwalenia stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz przepisy art. 12 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 12 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm. – dalej u.w.t.); opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (Dz. Urz. 2003. Śląsk. Nr 39, poz. 1119). Wskazać należy za stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 977/11, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, iż jest to akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji. Pogląd ten jest powszechnie przyjmowany zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np.: wyrok NSA z 21.12.1993 r., SA/Wr 1739/93, OwSS 1995/4/142 oraz wyrok WSA w Warszawie z 05.07.2005 r., VI SA/Wa 2256/04, CBOSA), jak i w doktrynie (zob.: I Skrzydło-Niżnik [w:] I Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze 2002, teza 2 do art. 12; R. Sawuła, Wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi, Rzeszów 2003, s. 134 i 137). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji należy stwierdzić, że omawiana uchwała mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87 - art. 94 Konstytucji RP) nie ulega wątpliwości, iż akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego oraz fakt, że uchwała, o której mowa w art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t., jest tego rodzaju aktem, o charakterze wykonawczym, należy stwierdzić, iż postanowienia takiej uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA). W świetle art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Należy zauważyć, że choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Jednym z takich kanonów jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w związku z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały należy podkreślić, iż powołany w jej podstawie art. 12 ust. 2 i 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w dniu uchwalenia zaskarżonego aktu upoważniał radę gminy do określenia, w drodze uchwały zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przy czym usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 12 ust. 4 u.w.t.). Natomiast Uchwała Rady Miejskiej z dnia 1 kwietnia 2003 r. w § 1 stanowi: "Określa się następujące zasady usytuowania na terenie Gminy C. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, zwanych dalej punktami sprzedaży: 1. Punkty sprzedaży nie mogą znajdować się w obiektach nie połączonych trwale z gruntem w rozumieniu prawa budowlanego z wyłączeniem miejsc przeznaczonych na prowadzenie ogródków gastronomicznych. 2. Zasady tworzenia i prowadzenia ogródków gastronomicznych określa załącznik do niniejszej uchwały." Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie stała się właśnie ta część uchwały, która dotyczy kwestii uregulowanych w art. 12 ust. 2 ustawy, czyli zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Należy zgodzić się z Prokuratorem, że Rada Miejska podejmując przedmiotowy akt prawa miejscowego wykroczyła poza granice upoważnienia wynikającego z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Odnośnie do zakresu delegacji wynikającej z tego przepisu dla organu stanowiącego gminy, wypowiadały się już niejednokrotnie sądy administracyjne podkreślając, iż pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak np.: szkoły, inne placówki oświatowo-wychowawcze i opiekuńcze, miejsca kultu religijnego, jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę. Tego wymogu - określenia położenia - nie spełnia analizowany akt ani załącznik do uchwały. Niezależnie od powyższego zaakcentować trzeba, iż katalog miejsc chronionych został zawarty w art. 14 ust. 1-5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i jest to katalog zamknięty, co oznacza, iż rada gminy nie może na podstawie art. 12 ust. 2 tej ustawy dokonać jego rozszerzenia. Może natomiast na podstawie art. 14 ust. 6 wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, lecz jest to odmienna regulacja. W ocenie Sądu zatem zasadnie Prokurator zarzuca, a sama strona przyznaje słuszność, że treść kwestionowanej uchwały jest niezgodna z prawem. Reasumując, Sąd stwierdza, że regulacje § 1 uchwały i wydany na jego podstawie załącznik w sposób istotny narusza prawo, w szczególności wykraczając poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, co uzasadniało uwzględnienie skargi Prokuratora. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku stwierdzając nieważność uchwały w całości; uwzględniając także, że w odniesieniu do stwierdzenia nieważności uchwały jako aktu prawa miejscowego, orzekanie o jej nieważności dopuszczalne jest w każdym czasie (art. 94 ust. 1 in fine u.s.g; wyrok NSA z 16.02.2006 r., I OSK 1336/05, akceptowany przez P. Chmielnickiego w: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" LexisNexis 2007 s. 687). Stosownie do art. 152 p.p.s.a. wstrzymano wykonanie spornego aktu.