III SA/Gl 442/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Wiesner, Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2020 r. sprawy ze skargi A. T. na akt Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za czynności kuratorskie w postępowaniu administracyjnym 1) uchyla zaskarżony akt, 2) zasądza od Prezydenta Miasta J. na rzecz skarżącej kwotę 597,00 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 20 grudnia 2018 r. A.T. (dalej określana jako skarżąca) złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na odmowę przyznania jej wynagrodzenia za sprawowanie funkcji kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu M.B., w sprawie o wymeldowanie go z pobytu stałego w J., wyrażoną aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.). Zaskarżonemu aktowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 listopada 2013 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1476 ze zm., dalej: rozporządzenie MS) w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej, poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy istniejąca luka prawna w postaci braku aktu prawnego określającego wysokość wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie administracyjnej powinna zostać przez organ wypełniona poprzez odpowiednie zastosowanie wspomnianego rozporządzenia, co znajduje poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, i wyraża konstytucyjną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) urzeczywistniającą zasadę sprawiedliwości społecznej; 2) art. 263 § 2 w zw. z art. 34 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.) w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej wynagrodzenia za sprawowanie funkcji kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu w sprawie o wymeldowanie z pobytu stałego, podczas gdy skarżąca została ustanowiona kuratorem dla nieznanego z miejsca pobytu M.B. postanowieniem Sądu Rejonowego w J. z [...] r. (sygn. akt [...]) i za wykonane w toku postępowania w przedmiotowej sprawie czynności przysługuje jej wynagrodzenie, które stanowi koszt postępowania bezpośrednio związany z rozstrzygnięciem sprawy, a jego nieprzyznanie stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą RP jako państwa prawa poprzez uznanie, że czynności kuratora ustanowionego na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. powinno pełnić się w ramach bezinteresownej działalności społecznej; 3) art. 7, 8, 9, 11 i 77 § 1 Kpa poprzez wydanie skarżonego aktu z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. bez uzasadnienia stanowiska organu, co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej, a także uniemożliwia stronie postępowania zrozumienie przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu przedmiotowej sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie aktu z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. wydanego przez Prezydenta Miasta J. [...] r. nr [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ, a także zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zakwestionowała w całości zasadność zaskarżonego aktu przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w petitum skargi. Argumentując przybliżyła dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach zaprezentowała ocenę prawną podstawy działania organu podnosząc, że postanowieniem Sądu Rejonowego w J. z [...] r. (sygn. akt [...] ) została ustanowiona kuratorem dla nieobecnego w toku postępowania administracyjnego o jego wymeldowanie go z pobytu stałego. Podjęła szereg czynności zmierzających do ustalenia miejsca pobytu strony postępowania o wymeldowanie. M.in. zwracała się w tej sprawie do organów takich jak: Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Powiatowy Urząd Pracy w J., Narodowy Fundusz Zdrowia, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w J. czy Urząd Skarbowy w J.. Poszukiwania kontynuowała również za pomocą sieci Internet, a także w portalach społecznościowych, jak [...] czy [...] . Skarżąca jako kurator brała udział w oględzinach budynku w J. przy ulicy [...] (13 stycznia 2016 r.), jak i osobiście ustalała okoliczności dotyczące pobytu M.B. tamże, dokonując wywiadu środowiskowego w okolicy. W dniu 30 marca 2016 r. skarżącej doręczono decyzję o wymeldowaniu strony z pobytu stałego. Po analizie akt postępowania i decyzji skarżąca nie wnosiła od decyzji odwołania, w związku z czym decyzja stała się ostateczna. Sąd Rejonowy w J. uchylił ustanowioną kuratelę, co podtrzymał Sąd Okręgowy w K. w wyroku z [...] r. o sygn. [...] . Następnie, pismem z 2 listopada 2018 r., złożyła wniosek do Prezydenta Miasta J. o zasądzenie na jej rzecz wynagrodzenia w kwocie 590,40 zł. z tytułu ustanowienia jej kuratorem dla nieznanego z miejsca pobytu i realizacji czynności kuratora. Pismem z 20 listopada 2018 r. nr [...], doręczonym jej 21 listopada 2018 r., Prezydent Miasta J. odmówił przyznania jej wynagrodzenia za sprawowanie funkcji kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu. Zaznaczyła, że pismo nie zawierało uzasadnienia faktycznego ani prawnego, brak było również podania podstawy prawnej wydania tegoż aktu z zakresu administracji publicznej. W ocenie skarżącej powyższy akt jest sprzeczny z prawem. Zauważyła przy tym, że wprawdzie przepisy K.p.a. nie stanowią wprost o tym, że przedstawicielowi (kuratorowi) ustanowionemu w trybie art. 34 K.p.a. przysługuje wynagrodzenie za wykonane czynności, to jednak oparcie na tym twierdzenia, że wynagrodzenie takie w ogóle nie przysługuje, nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą RP jako państwa prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego stwierdziła dalej, że nie jest bowiem tak, by w rolę przedstawiciela wyznaczonego przez sąd na podstawie art. 34 § 1 K.p.a. wpisany był element dobrowolnej, bezinteresownej działalności społecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 38/16, Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I FSK 93/06). Wskazała dalej, że stosunek prawny istniejący między organem administracji i przedstawicielem dla nieobecnej strony opiera się na orzeczeniu sądu powszechnego. Jego elementem jest obowiązek wykonania przez osobę wyznaczoną niezbędnych czynności w charakterze przedstawiciela osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych. Z obowiązkiem tym wiąże się prawo przedstawiciela do uzyskania wynagrodzenia za podjęte w toku postępowania w obronie interesów strony czynności. Bez wątpienia w przepisach Kpa występuje luka prawna, która powinna zostać wypełniona. Podkreśliła ponownie, że w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP stoi stanowisko, zgodnie z którym wypełnianie przez skarżącą funkcji kuratora jest dobrowolną działalnością. Następnie wskazała, że zgodnie z art. 263 § 2 Kpa organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Bezspornie, jej zdaniem, wynagrodzenie kuratora dla osoby nieobecnej ustanowionego w postępowaniu administracyjnym stanowi inny koszt postępowania bezpośrednio związany z rozstrzygnięciem sprawy. W odpowiedzi na skargę Odpowiadając na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym akcie i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. W motywach uwypuklił, że skarżąca w sprawie występowała nie jako pełnomocnik ustanowiony przez stronę, ale jako kurator procesowy ustanowiony przez Sąd Rejonowy w konkretnej sprawie. Wyjaśnił także, że w przypadku kuratora ustanowionego w trybie art. 34 § 1 Kpa funkcja i czynności dla których został ustanowiony wykonywane są przez niego przed organem administracji (nie zaś przed organem wymiaru sprawiedliwości), są więc całkowicie oderwane od ewentualnie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Stąd ustalenie wynagrodzenia na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie i § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej - względnie na podstawie § 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 listopada 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r, w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych w sprawie cywilnej Dz.U. z 2018 r. poz. 536 - na które powołuje się Skarżąca) - nie znajduje żadnego uzasadnienia. Nadto wyjaśnił, że skarżąca podaje, iż wykonała szereg czynności za które należy jej się wynagrodzenie - winna więc powołane okoliczności udowodnić. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na organie lub na stronie w zależności od tego, który z nich wywodzi z danego faktu skutki prawne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2002 r. sygn. akt I SA/Po 788/00). W jego ocenie skarżąca nie poparła tych twierdzeń żadnymi dowodami, nie dołączyła żadnych dokumentów potwierdzających poniesienie jakichkolwiek wydatków związanych z poszukiwaniem M.B. Stwierdził przy tym, że "rzekome czynności podjęte przez kuratora jako nieudowodnione - nie mogą zostać uznane za bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy". Wyrokiem z 29 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 411/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżony akt i zasadził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Co do sposobu określania wysokości wynagrodzenia kuratora dla osoby nieobecnej, nieznanej z miejsca pobytu, sąd orzekający podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 278/12, z uwzględnieniem zmian przepisów, które miały miejsce po jego wydaniu, a także w wyrokach WSA w Warszawie z 8 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1213/15, WSA w Gliwicach z 8 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 577/16 i tam cytowane, uznając, że w tej kwestii stanowisko sądów administracyjnych jest konsekwentne. Podkreślił, że NSA w wyroku z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 278/12 uznał, iż wynagrodzenie przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego ustanowionego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 Kpa należy do kosztów postępowania administracyjnego. To stanowisko koreluje zaś z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r., sygn. akt III CZP 117/88, (publ. OSNC 1990/1/11). Zaznaczył także że wprawdzie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowią wprost o tym, że wynagrodzenie przysługuje przedstawicielowi za wykonane czynności, to jednak oparcie na tym twierdzenia, że wynagrodzenie takie w ogóle nie przysługuje nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą RP jako Państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Nie jest bowiem tak, by w rolę przedstawiciela wyznaczonego przez sąd na podstawie art. 34 § 1 Kpa wpisany był element dobrowolnej, bezinteresownej działalności społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu wyrokiem z 10 lipca 2020 r. sygn. I OSK 2678/19 uchyli powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Jednocześnie odstąpił od zasądzenia od skarżącej na rzecz Prezydenta Miasta J. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż błędy i nieścisłości zawarte w uzasadnieniu wyroku, a dotyczące przedstawienia stanu sprawy, tj. zarówno okoliczności faktycznych sprawy jak i granic sprawy powodują, że uzasadnienie wyroku nie spełniło wymogów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a tym samym zarzut dotyczący naruszenia tego przepisu uznał za w pełni zasadny. Dodatkowo należy jeszcze zwrócić uwagę, że z uzasadnienia wyroku sądu (ani akt) nie wynika, aby sąd przed rozpoznaniem skargi sprawdzał, czy skarga została wniesiona z zachowaniem trybu i terminu wynikającego z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, iż skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu. Zgodnie bowiem z art. 53 § 1 P.p.s.a skarge wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Jeżeli ustawa nie przewidują środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akt lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu czynności. - § 2 art. 53 P.p.s.a. Organ rozstrzygając wniosek kuratora o przyznanie wynagrodzenia wydaje akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W przedmiocie tym nie wydaje się decyzji, ani postanowienia, co trafnie stwierdziła także skarżąca, a co potwierdza m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2636/12 Pismo Prezydenta Miasta J. z 20 listopada 2019 r., będące aktem o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, zostało doręczone skarżącej w dniu 21 listopada 2019 r. Skargę za pośrednictwem organu skarżąca wniosła 20 grudnia 2019 r., a więc w ostatnim dniu terminu. Przechodząc do meritum sprawy należy zauważyć, że kwestia, czy kuratorowi ustanowionemu dla strony postępowania administracyjnego przysługuje z tytułu pełnionej przez niego funkcji wynagrodzenie nie budzi już wątpliwości w judykaturze, czego wyrazem są; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2748/12 i uchwała Sądu Najwyższego z 9 lutego 1989 r. sygn. akt III CZP 117/88 (OSNC z 1990 r. nr 1, poz. 11). Zgodnie z powołaną uchwałą wyznaczenie przez sąd przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego na wniosek organu zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 K..p.a. następuje na podstawie art. 184 Kodeku Rodzinnego i Opiekuńczego zaś wynagrodzenie takiego przedstawiciela należy do kosztów postępowania administracyjnego. W uchwale tej stwierdzono również, że kurator wyznaczony przez sąd na podstawie art. 184 § 1 K.r.i.o. do zastępowania strony w postępowaniu administracyjnym nie jest kuratorem prawa materialnego. Jest on kuratorem w danym postępowaniu. O charakterze kuratora decyduje cel ustanowienia, nie zaś jego podstawa prawna. Zatem wynagrodzenie za sprawowanie kurateli przez przedstawiciela strony postępowania administracyjnego, ze względu na jej charakter ściśle związane z konkretnym postępowaniem administracyjnym. Poza sporem pozostaje także fakt, że w obowiązujących przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, jak też przepisach szczególnych brak jest regulacji określających wprost wysokość tego wynagrodzenia i tryb jego przyznawania. Mając na uwadze, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić konsekwencji ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, przyjąć należy, że koniecznym jest odszukanie w systemie prawa przepisów, których zastosowanie w drodze analogii pozwoliłoby na wypełnienie zaistniałej luki prawnej, nieuzupełnionej przez ustawodawcę. Takimi przepisami, w ocenie sądu, mogą być przepisy odpowiedniego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości wydane w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Warszawie z 8 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1213/15, Lex nr 1967364, II SA/Lu 19/20 por. internetowa CBOIS NSA), z uwzględnieniem stawek minimalnych przewidzianych przepisami określającymi opłaty za czynności adwokackie, a w przypadku gdy kuratorem jest radca prawny, przepisami określającymi opłaty za czynności radców prawnych, których to stawek owo wynagrodzenie nie może przekraczać. W rozpoznawanej sprawie może to dotyczyć rozporządzenia z 13 listopada 2013 r. lub 9 marca 2018 r. Do organu należy ustalenie, biorąc pod uwag § 3 rozporządzenie z 2018 r. które przepisy będą miały zastosowanie. Sąd podziela także pogląd wyrażony m. in. w wyroku WSA w Gliwicach z 6 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 200/12, zgodne z którym wysokość wynagrodzenia winna uwzględniać między innymi nakład pracy i poniesione wydatki.. W przedmiotowej sprawie skarżąca we wniosku zawarła informacje na temat wykonanych przez nią czynności. O części z nich, np. udziale w oględzinach, organ powinien wiedzieć z urzędu, gdyż dokumenty powinny znajdować się w aktach sprawy administracyjnej. Negując jednak samą zasadę, tj. podstawę do przyznania kuratorowi wynagrodzenia nie rozważył kwestii wysokości ewentualnego wynagrodzenia. Wobec powyższego sąd uchylił zaskarżony akt na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 a i c jako podjęty z naruszeniem przepisu art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. ora w związku niezastosowaniem przepisów materialnych regulujących zasady i wysokość wynagrodzenia kuratora w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).