III SA/Gl 514/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Sędzia WSA Marzanna Sałuda Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. M. na negatywną ocenę [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ponownej negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie środkami unijnymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 oddala skargę. Pismem z [...] r. nr [...] [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. jako Instytucja Organizująca Konkurs (dalej: IOK, [...]CP), poinformowało K. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A z siedzibą w Z. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) o negatywnej ponownej ocenie merytorycznej złożonego wniosku o dofinansowanie ze środków unijnych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, złożonego co do konkursu nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: Skarżący [...] r. złożył wniosek o dofinansowanie projektu pt. "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, któremu nadano nr [...]. Pismem z [...] r., został poinformowany przez lOK, że złożony wniosek o dofinansowanie projektu został oceniony negatywnie w trakcie oceny merytorycznej, w ramach której nie uzyskał wymaganej, minimalnej liczby punktów. Nie zgadzając się z powyższym [...] r. skarżący wniósł protest do Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014-2020 – Zarządu Województwa [...], celem weryfikacji negatywnej oceny merytorycznej złożonego wniosku o dofinansowanie. W uzasadnieniu powyższego wskazał, że ocena w zakresie kryteriów punktowych podstawowych: "Wpływ projektu na rozwój ekonomiczno-społeczny regionu", "Poziom innowacyjności projektu", "Rozwój inteligentnych specjalizacji", "Efektywność projektu" oraz "Dodatkowe efekty projektu" jest błędna. IZ RPO [...] w dniu [...] r. uwzględniła złożony przez skarżącego protest. W uzasadnieniu swojego stanowiska w odniesieniu do: - kryterium: "Poziom innowacyjności projektu" uznała, że ocena merytoryczna projektu dokonana przez eksperta nr 2 była nieprawidłowa, natomiast ocena eksperta nr 1 była niewystarczająco uzasadniona; - kryterium: "Efektywność projektu" stwierdziła, że ocena ekspertów aspektu generowania przychodu w okresie trwałości projektu nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy; - kryterium: "Dodatkowe efekty projektu" uznała, że ocena eksperta nr 1 nie została przeprowadzona w sposób, który wskazywałby dlaczego nie dostrzega innych efektów tego projektu, natomiast w zakresie oceny eksperta nr 2 stwierdziła, że z uzasadnienia oceny nie wynika przejrzyście przyznana ilość punktów w stosunku do przyjętych założeń. W pozostałym natomiast zakresie protest został oddalony jako bezzasadny. Po ponownej ocenie merytorycznej złożonego wniosku przyznana punktacja ogólna wyniosła 19 pkt (Ekspert nr I - 20 pkt, Ekspert nr II - 18 pkt), co oznaczało, że ponownie projekt pt. "[...]" nie uzyskał wymaganej dla oceny pozytywnej minimalnej liczby 21 punktów. O powyższym poinformowano skarżącego pismem z [...] r. Z karty ocen wynikało, że zdaniem eksperta nr 1 wnioskodawca deklaruje (WoD, pkt B.9.1 i B.9.2) wdrożenie innowacji produktowej i procesowej na poziomie światowym. Światowy poziom innowacji determinować ma zintegrowanie gabinetu stomatologicznego oraz pracowni protetycznej poprzez stworzenie innowacyjnej linii technologicznej, która pozwoli na znaczne obniżenie czasu wykonywania usługi z kilku dni do jednego dnia. W skład linii technologicznej wchodzić będą: skaner protetyczny typu [...], konsola projektowa typu [...], gabinetowa frezarka numeryczna typu [...], indukcyjny piec typu [...] oraz programowanie typu [...]. Tymczasem powyższe produkty są nowe ale tylko dla wnioskodawcy, natomiast nie dla rynku. Technologia wykorzystująca skaner wewnątrzustny do pobierania cyfrowych wycisków służący do cyfrowego przenoszenia pola protetycznego oraz tworzenia wirtualnych modeli diagnostycznych, nie jest technologią nową. Jest znana i powszechnie stosowana aczkolwiek permanentnie podlega procesowi udoskonalania wz. z NATURALNYM postępem technicznym. Możliwość wyeksportowania wirtualnych modeli do powszechnego formatu graficznego np. [...], co umożliwia współpracę z dowolną pracownią protetyczną lub/i ortodontyczną lub/i posiadaną własną linią technologiczną, używającą systemu [...], również nie jest nowum na rynku stomatologii odtwórczej. Możliwość wykonania w jednym tomografie badań pantomograficznych 3D z możliwością wykonania dokładnej cefalometrii wraz z nowatorskim oprogramowaniem [...] np. [...], które umożliwia zastosowanie gotowych do użycia narzędzi, pozwalających lekarzowi dostosować obraz do własnych preferencji nie jest unikalne na rynku. Dlatego też poziom innowacji ekspert nr 1 uznał za regionalny przyznając mu 0 pkt. Natomiast z oceny eksperta nr 2 wynikało, że dołączona do wniosku dokumentacja nie potwierdza założonej przez wnioskodawcę skali innowacyjności procesowej i produktowej w skali świata do lat trzech. Proponowana technologia działa już na świecie i w Polsce. Ponadto z informacji zawartych we wniosku wynika, że unowocześnienia porównywano jedynie do standardowego modelu medycznego, jaki był do tej pory stosowany w placówce wnioskodawcy nie biorąc pod uwagę, że wiele placówek stomatologicznych w Polsce zainwestowało środki w nowe technologie i może mieć porównywalne parametry procesu lub produktu używając urządzeń różnych producentów w tym [...] o analogicznych możliwościach technologicznych. Fakt, że producent wprowadza na rynek kolejny model urządzenia nie stanowi o jego innowacyjności, jeśli nie zostanie udowodnione, że nowy model to nie jedynie ulepszenie w związku z naturalnym postępem technologicznym funkcjonalności, ale żeby to udowodnić należy dokonać porównania z poprzednią wersją urządzenia pod kątem technologicznym, czego w złożonym wniosku brakuje, podczas gdy to na wnioskodawcy ciąży konkursowy obowiązek dochowania należytej staranności w przygotowaniu dokumentacji wnioskowej, z której jednoznacznie będzie wynikać przewaga i cechy innowacyjne procesu i produktu. Zdaniem eksperta wnioskodawca wskazał jedynie cechy nowego produktu w stosunku do swoich możliwości wytwórczych, a nie w stosunku do konkurencji i technologii innych producentów sprzętu medycznego, bo takowej nie wskazano ani z nazwy ani w zakresie opisu technologii i urządzeń. Ponadto wskazane w opinii o innowacyjności publikacje dotyczą lat 2010-2015, a patenty dotyczą lat 2015 - 2016, co oznacza, że technologia jest dostępna na rynku znacznie dłużej, a kolejne modele urządzeń to jedynie efekt postępu technologicznego. Dlatego też nie uznano innowacyjności w skali wskazanej przez wnioskodawcę i przyznano 0 pkt. O powyższej negatywnej ocenie merytorycznej skarżący został powiadomiony pismem z [...] r. Nie zgadzając się z ponowną negatywną oceną merytoryczną wniosku skarżący, działający przez pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zarzucając organowi naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2018 r., poz. 1431 z późn. zm.) przez niedokonanie wyboru projektu do dofinansowania w sposób rzetelny i bezstronny w ramach kryterium merytorycznego punktowego "Poziom innowacyjności projektu" domagał się uwzględnienia skargi i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że popełniono te same błędy, które wytknęła IZ RPO przy rozstrzyganiu pierwszego protestu. Oceniający nie odnieśli się do kwestii innowacyjności usługi koncentrując się wyłącznie na innowacyjności sprzętu, urządzenia, czy maszyny, podczas gdy w projekcie chodzi o innowacyjną usługę pełnokonturowej, pełnoceramicznej pracy protetycznej. Ograniczając się wyłącznie do innowacyjności urządzeń stosowanych w ramach innowacyjnej usługi błędnie ocenili poziom innowacyjności projektu, podczas gdy skarżący wykazał, że sprzęt niezbędny do wykonania usługi jest dostępny w ofercie producenta od [...] r., czyli jest innowacyjny. Co więcej nie uzasadnili dlaczego kwestionują opinię załączoną do wniosku Uniwersytetu Medycznego z L. Katedry Stomatologii Odtwórczej potwierdzającą innowacyjność usługi w skali świata. Ponadto nie powołali alternatywnych źródeł i danych w relacji do danych zgromadzonych w ramach opinii o innowacyjności, albo wskazali je wadliwie. Nie podali choćby jednego przykładu usługi innowacyjnego procesu na rynku krajowym, czy światowym. Skupili się na pojedynczych urządzeniach, a nie na całej linii technologicznej. Dodatkowo nie wyjaśnili dlaczego przy pierwszej ocenie uznano innowacyjność na poziomie krajowym (4 pkt), a przy ponownej już tylko na poziomie regionalnym, skoro nic nie zmieniło się w dokumentacji dołączonej do wniosku, a z tej wynika przecież jednoznacznie skrócenie czasu realizacji usługi z kilku do jednego dnia, co niewątpliwie świadczy o jej innowacyjności. Wobec powyższego pełnomocnik skarżącego, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1a w/w ustawy, zażądał stwierdzenia, że ponowna ocena została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, które to naruszenie miało wpływ na jej wynik. W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu, wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że innowacyjność usługi miała wynikać z zastosowanego sprzętu, dlatego też eksperci odnieśli się do niego. Ani ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, ani wytyczne w sprawie wyboru projektu nie przewidują, że wynik kolejnej oceny w ramach procedury odwoławczej musi być co najmniej taki sam i że nie może być gorszy od oceny pierwotnej, skoro ta wyczerpującego uzasadnienia nie zawierała. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga jest nieuzasadniona. Zdaniem Sądu zarzut skargi naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z tym przepisem Właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Przepis ten był już wielokrotnie przedmiotem wykładni sądów administracyjnych, która zachowuje aktualność i jest do wykorzystania w niniejszej sprawie. Występującym w nim zasadom wyboru projektów przypisano następujące znaczenia: a) zasada przejrzystości formułuje wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów, przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów ( z wyroku NSA z 10 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 2063/19), b) rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru ( z wyroków NSA z 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3435/16 i z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 339/17), c) bezstronność oraz zapewnienie wnioskodawcom równego dostępu do informacji oznacza zakaz preferencyjnego traktowania określonych grup lub rodzajów wnioskodawców albo projektów przy zachowaniu równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (tak NSA w wyroku z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3346/18), Skarga złożona w niniejszej sprawie odnosi się do naruszenia zasady bezstronności i rzetelności oceny projektu w ramach kryterium "Poziom innowacyjności projektu". Naruszenie zasady bezstronności wymagałoby wykazania nierównego traktowania skarżącego w stosunku do innych uczestników konkursu, preferowania ich kosztem skarżącego, ku czemu nie ma podstaw, a skarga nie zawiera argumentów w tym kierunku. Mocno natomiast argumentuje się w skardze zarzut naruszenia rzetelności oceny projektu. Przechodząc do oceny skargi pod tym kątem raz jeszcze należy odwołać się do utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych na temat rzetelności oceny projektu, co pozwoli na określenie zasad sądowej kontroli zaskarżonego aktu. Niezmiennie zasadą jest, że akt ten podlega ocenie sądowej pod kątem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.).Ustawa wdrożeniowa nie przewiduje odmiennych kryteriów sądowej oceny dla negatywnej oceny projektu. Rolą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola prawa i nie jest on władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych, ani tym bardziej zastępować oceniających lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką. Sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona do kryterium legalności rozumianym stricte jako zgodność albo niezgodność oceny z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji (z wyroku WSA w Gliwicach z 15 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 87/21). W wyroku z 6 czerwca 2018 r., w sprawie o sygn. akt I SA/Kr 370/18, WSA w Krakowie stwierdził, że rozpatrując skargę wniesioną na negatywną ocenę projektu, sąd administracyjny powinien badać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Należy przy tym zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. Trzeba bowiem mieć na uwadze, iż sądowa kontrola legalności działań organu w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona, albowiem sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi. Postępując zgodnie z przedstawionymi tu zasadami Sąd stwierdza, że nieuzasadniony jest zarzut, jakoby eksperci nie odnieśli się do innowacyjności usługi, koncentrując się wyłącznie na innowacyjności sprzętu. W ocenach ekspertów kwestia usługi jako linii technologicznej została poruszona. W ocenie eksperta nr 1, w jej końcowej części zaczynającej się od słów Technologia wykorzystująca skaner wewnątrzustny ..., gdzie dalej jest mowa o linii technologicznej używającej systemu [...] z wnioskiem, iż nie jest to novum na rynku stomatologii odtwórczej. W ocenie eksperta nr 2 również jest mowa o zintegrowanym gabinecie stomatologicznym, o zaplanowanym nabyciu sprzętu i jego konfiguracji. W obydwu ocenach eksperci stwierdzili, że innowacyjność tego rozwiązania jest, ale dla dotychczasowej praktyki skarżącego. Owszem, w ocenach tych jest mowa o samych urządzeniach wchodzących w skład linii technologicznej, ze szczególnym zwróceniem uwagi na skaner [...], ale też sam skarżący innowacyjność swego projektu opiera w znacznej mierze na innowacyjności tego urządzenia, do czego obaj eksperci odnieśli się. Stwierdzili, że z faktu, iż urządzenie to "weszło na rynek" w [...] r. nie można automatycznie wywodzić, że jest to produkt nowy, ponieważ wcześniejsze modele tego urządzenia zostały wprowadzone na rynek w [...] r. Zmiany technologiczne wynikające z naturalnego postępu technicznego nie decydują o tym, że mamy do czynienia z produktem nowym lub znacząco ulepszonym. Ekspert nr 2 zwrócił uwagę na to, że porównywalną jakość produkcji i produktu można osiągnąć stosując podobne urządzenia innych producentów. Trzeba też mieć na uwadze to, że rolą ekspertów jest ocena stanowiska zaprezentowanego we wniosku o dofinansowanie. Nie można zatem odwrócić obecnie logicznego porządku myślenia i twierdzić, że eksperci nie udowodnili, że nie ma miejsca innowacyjność procesowa i produktowa w skali świata. W pierwszej kolejności to do wnioskodawcy należy wykazanie, że innowacyjność ta ma miejsce i jego wywód w tym zakresie podlega ocenie ekspertów. Nie przesądza tej kwestii załączona do wniosku opinia Uniwersytetu Medycznego w L. Jest ona materiałem do oceny. Zanegowanie jej wniosków leży w kompetencjach ekspertów, którzy pogląd swój co do innowacyjności uzasadnili. Wszystkie uwagi oceniających wniosek ekspertów, które ogólnie odnoszą się do kwestii innowacyjności należy odnieść do tez zawartych w opinii Uniwersytetu Medycznego w L. Fakt podniesiony w skardze, że oceniający nie wskazali źródeł przyjętych przez siebie ustaleń nie wpływa na ocenę legalności aktu. Eksperci ocenili innowacyjność projektu twierdząc, że ani urządzenie skaner [...], ani zespolenie go z innymi urządzeniami w linię technologiczną nie są nowością na rynku usług stomatologicznych. Sąd, mając na uwadze przedstawione tu zasady oceny zaskarżonego aktu, musi przyjąć te wypowiedzi jako ekspercką ocenę rynku usług, do czego zresztą oceniający zostali powołani jako osoby o specjalnej wiedzy w tym zakresie. Kolejny zarzut skargi dotyczący tego, że przy ponownej ocenie projektu pogorszono sytuację skarżącego w stosunku do pierwszej oceny. Byłby to zarzut proceduralny, gdyby istniały ku niemu podstawy prawne. Postępowanie przewidziane w ustawie wdrożeniowej, w Rozdziale 15 "Procedura odwoławcza", nie dają ku temu podstaw. W wyniku uwzględnienia protestu właściwa instytucja kieruje projekt do właściwego etapu oceny, a ponowna ocena projektu polega na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów wyboru projektów i zarzutów o charakterze proceduralnym wskazanych przez instytucję rozstrzygającą protest (art. 58 ust. 2 i ust. 3 ustawy wdrożeniowej). Nie znajdziemy w tej regulacji zakazu obniżenia oceny danego kryterium w wyniku ponownej oceny projektu. Wypełnione natomiast zostało zalecenie lepszego uzasadnienia oceny, której, w ocenie Sądu, nie można zarzucić braku spójności. Oceny są spójne, uznają innowacyjność na poziomie regionalnym. Zarzut niewezwania wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień w ramach poszczególnych zagadnień również nie dostarcza podstaw do uwzględnienia skargi. Zgodnie z zapisem punktu 5.3.6 Regulaminu konkursu decyzja w tym zakresie pozostawiona jest ekspertom na zasadzie ich uznania – jeżeli uznają, że jest to niezbędne do przeprowadzenia oceny wniosku o dofinansowanie. Najwidoczniej eksperci uznali, że są w stanie ocenić innowacyjność projektu i w ramach przyznanego im uznania nie można skutecznie postawić im zarzutu naruszenia procedury. Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.