I GSK 2063/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 495/19 w sprawie ze skargi W. O. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. O. na rzecz Zarządu Województwa [...] 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 24 września 2019 r. sygn. akt I SA/Rz 495/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) dalej "p.p.s.a", oddalił skargę W. O. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinasowanie projektu pn.: [...]. Z ustaleń poczynionych przez sąd pierwszej instancji wynika, że skarżący wystąpił o dofinansowanie projektu pt. "[...]". Przedmiotowy projekt został oceniony negatywnie pod względem formalnym. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 8 zd. 2 i 3 regulaminu konkursu, wnioskodawca musi posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele związane z realizacją projektu. Tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością może być wyłącznie prawo własności lub prawo wieczystego użytkowania. Nieruchomość, którą skarżący uwzględnił we wniosku, stanowi wspólność ustawową małżeńską skarżącego i jego żony. Tak więc nie jest wyłączną własnością wnioskodawcy. Na tej podstawie Instytucja Zarządzająca uznała, że kryterium formalne, w postaci kwalifikowalności zakresu rzeczowego projektu nie zostało przez skarżącego spełnione. Sąd pierwszej instancji podniósł, że argumentacja Instytucji Zarządzającej odnośnie odmienności prawa własności w stosunku do prawa współwłasności jest niezasadna. Współwłasność jest pochodną prawa własności. Niedoprecyzowanie w postanowieniach regulaminu konkursu wymogu co wyłączności prawa do dysponowania nieruchomością należy potraktować w kategoriach uchybienia zasadzie przeprowadzenia naboru projektów w sposób przejrzysty. Tego rodzaju nieprawidłowości Instytucja Zarządzająca dopuściła się zaś jednak nie na etapie oceny wniosku/projektu skarżącego, lecz na etapie opracowania regulaminu konkursu, w odniesieniu do jednego z kryteriów oceny. Wobec tego opisywane niejasności i wątpliwości miały wpływ nie tylko na sytuację skarżącego, ale również innych wnioskodawców oraz pozostałych podmiotów faktycznie lub potencjalnie zainteresowanych uzyskaniem wsparcia w ramach przedmiotowego naboru. W portalu internetowym Instytucji Zarządzającej, w terminach znacznie poprzedzających końcową datę naboru wniosków, a zarazem datę złożenia wniosku przez skarżącego, zamieszczono informacje dotyczące problematyki prawa do dysponowania nieruchomością w formie współwłasności. Skarżący nie zwrócił się do Instytucji Zarządzającej o udzielenie mu stosownych wyjaśnień, ale również nie zapoznał się z tymi informacjami. Niedopełnienie tego rodzaju aktu staranności we wskazanym zakresie nie może być okolicznością przemawiającą za bardziej względnym czy też uprzywilejowanym potraktowaniem tego podmiotu, który nie poczynił starań w kierunku pozyskania niezbędnych mu informacji. Niepodjęcie działań w tym zakresie nie może stanowić podstawy faworyzowania skarżącego, nawet w sytuacji niedopełnienia przez właściwą Instytucję Zarządzającą wymogów odnośnie dostatecznej przejrzystości postanowień regulaminu konkursu i dokumentacji konkursowej. Wobec tej, swoistego rodzaju konkurencji zasady przejrzystości i zasady równości, prymat przyznać należy tej drugiej, tym bardziej, że niedopełnienie wymogów w zakresie pełnego urzeczywistnienia pierwszych z tych zasad miało skutek nie tylko wobec skarżącej. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku W. O. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie o uchylenie orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej naruszenie: 1) prawa materialnego tj.: a) art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/ i pkt 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez błędną wykładnię postanowienia § 4 ust. 8 zdanie trzecie regulaminu konkursu, a także kryterium wyboru projektów pn. "Kwalifikowalność zakresu rzeczowego projektu", i przyjęcie, że zapis o prawie własności jako tytule prawnym do dysponowania nieruchomością może budzić wątpliwości interpretacyjne, co doprowadziło do oddalenia skargi, b) art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/ i pkt 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez niewłaściwe zastosowanie powszechnie obowiązujących przepisów prawa - art. 140 i 195 kodeksu cywilnego oraz art. 31 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, i przyjęcie, że w niniejszej sprawie mogą istnieć wątpliwości w zakresie spełnienia przez skarżącego warunku konkursu dotyczącego posiadania prawa własności do nieruchomości, wbrew jednoznacznym przepisom prawa cywilnego regulującym tę kwestię, co doprowadziło do oddalenia skargi, c) art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/ i pkt 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez niezastosowanie przepisów art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co doprowadziło do niezasadnego zróżnicowania szczególnego rodzaju własności jaką jest współwłasność, wbrew przepisom powszechnie obowiązującego prawa oraz wbrew zapisom ustanowionego regulaminu konkursu, co doprowadziło do oddalenia skargi; 2) przepisów postępowania tj.: a) art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/ i pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną ocenę naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, i przyjęcie, że pomimo naruszenia przez organ zasady przejrzystości wyboru projektów wniosek o dofinansowanie nie powinien zostać oceniony pozytywnie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do oddalenia skargi, b) art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/ i pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną ocenę naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i przyjęcie prymatu zasadzie równości, a także uznanie, że pozytywna ocena wniosku o dofinansowanie skarżącego, doprowadziłaby do naruszenia zasady równości wyboru projektów, podczas gdy to właśnie negatywna ocena projektu skarżącego - legitymującego się prawem wspólności majątkowej małżeńskiej spowodowała naruszenie zasady równości w stosunku do innych wnioskodawców będących właścicielami nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do oddalenia skargi, c) art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/ i pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną ocenę naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, i brak przyjęcia, że w trakcie oceny doszło do naruszenia zasady rzetelności oceny projektu, bowiem projekt skarżącego oceniony został w sposób arbitralny a nie rzetelny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do oddalenia skargi, d) art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/ i pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną ocenę naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 12 ustawy wdrożeniowej oraz postanowienia § 22 ust. 1 regulaminu konkursu, i błędne przyjęcie, że skarżący zaniechał wykonania czynności zwrócenia się do IZ z zapytaniem o właściwą interpretację postanowienia regulaminu konkursu, podczas gdy powyższe zapisy nie nakładają takiego obowiązku na wnioskodawców, a nakładają jedynie na instytucje organizujące konkurs obowiązek udzielania wyjaśnień, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do oddalenia skargi, e) art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/ i pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną ocenę naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 7 i art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, i błędne przyjęcie, że pomimo nieprawidłowego ustalenia przez IZ kryterium wyboru projektów pn. "Kwalifikowalność zakresu rzeczowego projektu" wraz z podaniem jego znaczenia, wniosek o dofinansowanie skarżącego nie może zostać oceniony pozytywnie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do oddalenia skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Odnosząc się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić przede wszystkim należy, że w orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025). Niemniej jednak sposób sformułowania zarzutów i charakter skargi kasacyjnej uzasadnia w niniejszej sprawie odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zarzuty skargi naruszenia prawa materialnego koncentrują się w pierwszej kolejności na stanowisku kasatora, że sąd pierwszej instancji nie miał podstaw, by powstały u niego wątpliwości interpretacyjne w zakresie § 4 ust. 8 regulaminu konkursu. W zarzutach tych nie dostrzeżono jednak, że powstanie wątpliwości interpretacyjnych jest częścią stanu faktycznego niniejszej sprawy, którego skarżący kasacyjnie nie podważył. Otóż wątpliwości te powstały u uczestników konkursu, czego wyrazem były pytania do Instytucji Zarządzającej. Ich podłożem była kwestia, czy wnioskodawca winien legitymować się prawem własności czy też prawem wieczystego użytkowania na zasadach wyłączności, czy też dopuszczalna jest sytuacja, że prawa te przysługują mu na zasadzie współwłasności czy współużytkowania wieczystego. Drugim przejawem zaistnienia wątpliwości było udzielenie w tym zakresie wyjaśnień przez Instytucję. Kasator zarzucił także sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa cywilnego, tj. art. 140 i art. 195 kodeksu cywilnego oraz art. 31 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ponieważ jego zdaniem, wspólność majątkowa małżeńska jest odmianą prawa własności. Sąd pierwszej instancji nie kwestionował jednakże tego stanowiska, wręcz przeciwnie, za błędne uznał stanowisko Instytucji Zarządzającej wskazującej na odmienność własności i współwłasności. Z tego powodu kasator niezasadnie zarzuca sądowi pierwszej instancji naruszenie tych przepisów. Ich rozumienie wyrażone w uzasadnieniu wyroku I SA/Rz 495/19 jak i w skardze kasacyjnej jest zbieżne i przede wszystkim prawidłowe. Skoro pojawienie się pytań o sposób rozumienia regulaminu oraz wyjaśnień Instytucji w tym zakresie, było faktem, to nie znajduje podstaw argument skargi kasacyjnej, że zapis § 4 ust. 8 regulaminu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W tych warunkach, kiedy zatem pojawiły się omawiane wątpliwości, sąd pierwszej instancji poddał rozważaniom powyższy zapis regulaminu. Nie można się nie zgodzić z argumentem tego sądu, że wyłączność wnioskodawcy w odniesieniu do prawa dysponowania nieruchomością, nie została wyartykułowania w sposób jednoznaczny. Sam kasator zresztą zauważył, że zapis ten nie ustanawia ograniczeń. Wobec braku uregulowania tej kwestii organ udzielił wyjaśnień, w których wprowadził wymóg wykazania się przez wnioskodawcę wyłącznym prawem do dysponowania nieruchomością. Kasator stawiając w tym zakresie zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP: art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego) i art. 32 ust. 1 (zasada równości wobec prawa) pomija okoliczność, że instytucja zarządzająca ma pełne prawo opracować kryteria wyboru projektów, co wynika m.in. z art. 9 ust. 1 pkt 2 z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm., dalej: ustawy wdrożeniowej). W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej, że niezasadnie zróżnicowano w konkursie szczególnego rodzaju własność jaką jest współwłasność, nie może być skutecznie podnoszony. Organ miał prawo zakreślić warunki swojego konkursu i na gruncie konkretnych przepisów prawa cywilnego zawęzić krąg podmiotów spełniających kryteria. Natomiast czym innym jest ocena, czy naruszone zostały w ten sposób prawa skarżącego kasacyjnie. Nie jest objęte sporem, że w sprawie, poprzez niedoprecyzowanie w postanowieniach regulaminu wymogu co do wyłączności prawa do dysponowania nieruchomością, doszło do naruszenia zasady przejrzystości. W tych warunkach, zdaniem kasatora, niezasadnie jednak uznano, że uwzględnienie protestu doprowadziłoby do naruszeń zasady równości, której wbrew treści art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej sąd pierwszej instancji nadał prymat. W przepisie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania, tj.: przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada przejrzystości formułuje wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17). Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów (zob. J. Jaśkiewicz, Komentarz do art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014 – 2020; LEX). Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynikające z uzasadnienia zaskarżonego wyroku podejście sądu pierwszej instancji do interpretacji oraz zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 37 ust. ustawy wdrożeniowej nie daje podstaw aby twierdzić, że jest ono nieprawidłowe. Powołany przepis w istocie nie nadaje żadnej z zasad nadrzędności nad innymi, niemniej w przedmiotowej sprawie zaistniały specyficzne warunki, które uzasadniały, jak słusznie to wyraził sąd pierwszej instancji, nadaniu prymatu zasadzie równości. Istotą sprawy jest bowiem to, że powołane wyżej naruszenie zasady przejrzystości nastąpiło wobec wszystkich uczestników konkursu, ponieważ ich wszystkich dotyczył nieprecyzyjny, jak przesądzono, przepis § 4 ust. 8 regulaminu. Wszystkich również objęły wyjaśnienia Instytucji Zarządzającej, ponieważ dostępne one były na portalu tej Instytucji. Okoliczność, że wyjaśnienia znalazły się na stronie internetowej nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej. Kasator wskazuje jednak, że nie miał obowiązku się z nimi zapoznawać, tym bardziej w sytuacji, gdy nie miał wątpliwości co do znaczenia § 4 ust. 8 regulaminu. Wskazał przy tym na art. 41 ust. 2 pkt 12 ustawy wdrożeniowej, stanowiący, że regulamin określa formę i sposób udzielania wnioskodawcy wyjaśnień w kwestiach dotyczących konkursu, i § 22 regulaminu, z którego wynika, że Instytucja udziela wszystkim zainteresowanym informacji w zakresie konkursu, w tym w sprawie interpretacji zapisów regulaminu, zakresu wsparcia, procesu wyboru projektów, kwalifikowalności wydatków. Zdaniem kasatora, ostatnio powołany zapis daje tylko możliwość zadania pytania. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że właśnie ze względu na treść § 22 regulaminu, uczestnik konkursu powinien monitorować wszelkie dostępne na portalu informacje dotyczące jego warunków. Wymaga tego jego należyta staranność wnioskodawcy. Zwrócić należy też uwagę, że w § 2 ust. 6 regulaminu zamieszczono informację, że "(...) zaleca się, aby osoby zainteresowane aplikowaniem o środki w ramach niniejszego konkursu na bieżąco zapoznawały się z informacjami zamieszczanymi na stronie internetowej RPO WP 2014-2020 oraz na Portalu www.funduszeeuropejskie.gov.pl." W § 2 ust. 17 ustanowiono z kolei, że "podmioty zainteresowane aplikowaniem o środki w ramach konkursu powinny na bieżąco zapoznawać się z zamieszczanymi na niej informacjami." Zapisy te odniesiono do zmian w regulaminie i dokumentów, jednakże racjonalnym jest przyjęcie wniosku, że wnioskodawca winien objąć swym zainteresowaniem wszystkie pojawiające się nowe informacje na tym konkretnym portalu, który dotyczy jego konkursu. Tym bardziej, że z § 22 wprost wynika, że mogą się pojawić interpretacje zapisów regulaminu. Należy podkreślić, że udział w konkursie jest dobrowolny i w dobrze pojętym interesie każdego aplikującego jest zapoznawanie z zapisami nie tylko regulaminu i jego zmian czy z dokumentami, ale i z wszelkimi informacjami. W tych okolicznościach pełną rację ma sąd pierwszej instancji, że niedopełnienie tego rodzaju staranności nie może być okolicznością przemawiającą za uprzywilejowaniem podmiotu, który nie poczynił starań w kierunku pozyskania niezbędnych mu informacji. Uwzględnienie racji wnioskodawcy stanowiłoby niezasadne jego uprzywilejowanie wobec tych uczestników, którzy występowali o wyjaśnienia czy zapoznawali się z informacjami dostępnymi na portalu, i podejmowali starania o spełnienie warunków Instytucji Zarządzającej w zakresie wyłącznego prawa własności czy użytkowania wieczystego. Spełnienie oczekiwań strony skarżącej stanowiłoby więc o naruszeniu zasady równości. Podsumowując powyższe, zasada przejrzystości naruszona została wobec wszystkich, natomiast zasada równości zostałaby naruszona, gdyby uznać, że skarżącego kasacyjnie nie obowiązuje interpretacja regulaminu wyrażona na stronie internetowej. Niezasadne są zatem zarzuty skargi kasacyjnej, że to naruszenie zasady przejrzystości spowodowało negatywną ocenę projektu. O negatywnej ocenie projektu zdecydował brak spełnienia przez wnioskodawcę kryterium, na którego temat nie zasięgnął informacji, a które były powszechnie dostępne dla wszystkich uczestników konkursu. Ocena kryterium w tych warunkach została dokonana z zachowaniem zarzucanej w skardze zasady rzetelności. Wnioskodawca nie dysponował bowiem prawem własności z sposób, w jaki interpretuje ten wymóg Instytucja Zarządzająca. Z tych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że podjęte przez Instytucję Zarządzającą rozstrzygnięcie nie narusza prawa w sposób mający istotny wpływ na wynik tej oceny. Tym samym za bezzasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w pkt. 1) i 2). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.).