III SA/Gl 594/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kandut, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Adam Nita, Protokolant Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2017 r. sprawy ze skargi Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie ustalenia dopłat do usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę oddala skargę. Na mocy rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda [...](zwany dalej również Organem nadzoru) stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia [...]r., nr [...] w sprawie odmowy zatwierdzenia "Taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy T. na okres od dnia 1 kwietnia 2017 r. do dnia 31 marca 2018 r." w całości, jako sprzecznej z art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 328, dalej powoływanej jako ustawa). Podstawą prawną rozstrzygnięcia nadzorczego był art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.). W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan faktyczny oraz argumentację prawną: Przedmiotową uchwałą Rada Miejska w T. odmówiła zatwierdzenia "Taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy T. na okres od dnia 1 kwietnia 2017 r. do dnia 31 marca 2018 r." Podstawą prawną dla podjęcia uchwały był przepis art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy, zgodnie z którym " rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami’'. Wniosek taryfowy, został sporządzony i przedłożony przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w T. (dalej:PWiK) Burmistrzowi Miasta T. w dniu 20 stycznia 2017 r. , celem weryfikacji, po czym przedmiotowa uchwała została podjęta w zakreślonym przez ustawodawcę, 45-dniowym terminie. Uchwała została doręczona do organu nadzoru, który wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Jak wynika z § 1 uchwały podstawą odmowy była niezgodność postanowień Taryfy z art. 2 pkt 2, art. 23 ust. 2 pkt 1 lit. a i e, art. 24 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy oraz § 2 pkt 8, § 3 pkt 1 lit. a i b, § 6 pkt 1 lit a i pkt 6, § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. nr 127, poz. 886 zwanego dalej: rozporządzeniem) w zakresie zastosowania wygórowanej, nieuzasadnionej marży zysku niechroniącej odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen oraz w zakresie przyjęcia w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych na lata 2016-2026, zbyt niskiego poziomu inwestycji odtworzeniowych w gospodarce ściekowej, nieadekwatnego do środków finansowych pozyskiwanych na ten cel z amortyzacji wliczanej w koszty taryfie dla zbiorowego odprowadzania ścieków. Załącznikiem do uchwały był wniosek o zatwierdzenie Taryfy przedłożony przez PWiK w T. i Weryfikacja kosztów ujętych we wniosku taryfowym z 14 lutego 2017 r. Jak wynika z uzasadnienia uchwały, w związku z negatywnym wynikiem weryfikacji dokonanej przez Burmistrza, Rada Miejska 3 marca 2017 r., na jego wniosek, podjęła uchwalę nr [...] w sprawie odmowy zatwierdzenia "Taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy T. na okres od dnia 1 kwietnia 2017 r. do dnia 31 marca 2018 r." Następnie Rada wskazała, że proponowane Taryfy są sprzeczne z art. 2 pkt 2 w zw. z art. 23 ust. 2 pkt ustawy oraz § 3 pkt 1 lit. b) i § 6 pkt 1 rozporządzenia w zakresie zastosowania w Taryfie wygórowanej, nieuzasadnionej marży zysku na poziomie 12,5% prognozowanych kosztów eksploatacji i utrzymania w przypadku opłat za wodę i 10,7% kosztów eksploatacji i utrzymania w przypadku opłat za ścieki. Podkreśliła, że górna granica marży nie jest w przepisach wskazana, jednakże winna być ustalona zgodnie z prawem i z uwzględnieniem konkretnego przypadku. Rada musi też zapewnić ochronę interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Innymi słowy zapobiegać obciążaniu odbiorcy niezasadnym ekonomicznie podwyższaniem opłaty za świadczenie usług. W latach 2014 -2015 marża zysku z tytułu dostawy wody kształtowała się na średnim poziomie 1,95 mln zł rocznie. Począwszy od 2016 r. nastąpił wzrost kwot marży o ok 21,8 % w odniesieniu do roku 2015. Dalej wskazano, że chociaż udział marży zysku w kosztach eksploatacji i utrzymania pozostaje od kliku lat na tym samym poziomie (odpowiednio 12 i 15%), to jednak drastycznie wzrasta kwota marży, co powoduje konieczność pokrywania większego zysku PWiK przez odbiorców. Zdaniem Rady odbiorcy nie powinni finansować zbyt wysokiego zysku przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, a taka sytuacja nastąpi przy pozytywnym zatwierdzeniu Taryfy. Planowana kwota marży zysku jest nieuzasadniona w realiach gospodarczych Gminy, a jej finansowanie przez odbiorców wody i dostawców ścieków pozostaje w sprzeczności ze wskazanymi przepisami. Podkreślono, że Burmistrz ma prawo odmówić zatwierdzenia Taryfy ze względu na zbyt wysoką marżę. Wprowadzenie marży zysku na proponowanym w Taryfie poziomie spowoduje, że w 1m3 dostarczonej wody będzie ona wynosić ok. 0,69 zł netto a odebranych ścieków ok. 1,21 zł netto. Przychody z tego tytułu nie zostaną przeznaczone na inwestycje ale na konsumpcje - wypłatę dywidendy. Jako drugą przyczynę negatywnej oceny proponowanej Taryfy Rada wskazała niski poziom planowanych inwestycji w gospodarkę ściekową w stosunku do przyrostu kosztów amortyzacji z roku 2016. Wzrost ten wynosił 78,6%, a weryfikowanym wniosku przewidziano amortyzację równą [...] tys. zł. Natomiast w Wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na lata 2016-2026 , przewidziano inwestycje w gospodarkę ściekową tylko na poziomie [...] tyś. zł. Różnica wynosi [...] tys. zł co przekłada się na ok 0,49 zł netto na opłacie za odprowadzanie 1 m3 ścieków (liczonej jako cena wskaźnikowa). Zdaniem Rady wątpliwości budzi rozbieżność pomiędzy prognozowanymi kosztami amortyzacji a niską wysokością prognozowanych w roku 2017 wydatków na modernizację sieci kanalizacyjnej. Brak inwestycji odtworzeniowych lub ich niewystarczający poziom prowadzi w dłuższej perspektywie do degradacji istniejącego majątku i konieczności ponoszenia znacznych kosztów inwestycyjnych w przyszłości. Środki uzyskane z amortyzacji winny być przeznaczone na ten cel w całości. Proponowany poziom amortyzacji może przysporzyć PWiK nieuzasadnione przychody, a zatem taryfa jest sprzeczna z § 2 pkt 8 rozporządzenia taryfowego. To wszystko powoduje, że dochodzi do naruszenia zakazu nieobciążania odbiorców usług nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat (§ 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia). Organ nadzoru analizując uchwałę, uzasadnienie do niej oraz całość przedstawionej dokumentacji stwierdził, że ww. uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 24 ust. 5 ustawy w konsekwencji wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności tej uchwały. Organ nadzoru wskazał, że w przedmiotowej sprawie analizie poddano zarówno cześć normatywną uchwały, określającą w § 1 przepisy prawa, których naruszenie przy sporządzaniu taryf zarzuca Rada, jak i uzasadnienie do uchwały, które powinno przedstawiać argumentację potwierdzającą naruszenie tych przepisów. Pierwszy argument, podany jako uzasadnienie odmowy zatwierdzenia taryfy, dotyczy niezgodności taryf z art. 2 pkt 2 ustawy w zw. z art. 23 ust. 2 pkt 1 lit. e ustawy oraz z § 3 pkt 1 lit. b oraz z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Rada Miejska odmawia zatwierdzenia taryfy ze względu na zastosowanie w taryfie jej zdaniem wygórowanej, nieuzasadnionej marży zysku na poziomie 12,5% prognozowanych kosztów eksploatacji i utrzymania w przypadku za wodę i 10,7% kosztów eksploatacji i utrzymania w przypadku opłat za ścieki. Zgodnie z § 6 pkt 6 rozporządzenia taryfowego, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody dla potrzeb obliczania taryfowych cen i stawek opłat planowanych na rok obowiązywania taryf, uwzględniając w szczególności marżę zysku. Z kolei, zgodnie z § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w sposób zapewniający ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. Wojewoda wskazał, że wysokość marży zysku jest limitowana jedynie "ochroną odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat". Przepisy prawa nie określają jednakże limitu tej marży zysku. Organ nadzoru podzielił co do zasady pogląd, że rada miejska ma prawo do odmowy zatwierdzenia taryfy ze względu na wysokość marży zysku. Badając uchwałę, organ nadzoru poddał weryfikacji twierdzenia Rady Miejskiej, że marża zysku jest wygórowana i nieuzasadniona i w efekcie uznał, że sytuacja taka nie zachodzi. Analiza danych zawartych we wniosku taryfowym wskazuje, że prognozowany przez przedsiębiorstwo na rok taryfowy wskaźnik rentowności netto dla działalności wodociągowo-kanalizacyjnej wynosi 8,1% (dane w Tabeli C Wniosku). Dla porównania organ wskazał, że wskaźnik ten za rok obrachunkowy (od grudnia 2015 do listopada 2016) wyniósł 9,4%. W związku z powyższym podkreślił, że w przedmiotowej taryfie nie wystąpił wzrost ceny wody i odprowadzanych ścieków spowodowany marżą. Marża w cenie 1m3 wody i ścieków spadła z 1,91 zł (w obowiązujących obecnie na terenie gminy taryfach) do poziomu 1,90 zł w cenie 1 m3 wody i ścieków na okres od 1 kwietnia 2017r. do 31 marca 2018 r. Jak wynika z dokumentów będących podstawą odmowy zatwierdzenia taryfy, zdaniem organu nadzoru, poziom marży zysku (brutto) przyjęty w opracowanych taryfach - wbrew twierdzeniom Rady Miejskiej - wynosi 10,95% dla wody i 9,5% dla ścieków. Analizując procentową strukturę taryfy za ścieki (str. 41 Taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia (...) zauważył, że w porównaniu z rokiem 2016 r. znaczącemu wzrostowi uległ procentowy udział w taryfie: podatków i opłat i innych - z 11,17 % do 16,41 %; czynszów dzierżawnych - z 17,93 % do 21,75 %. Udział marży zysku (w strukturze taryfy za ścieki) zmniejszył się z 10,5 % do 9,52 %. Zmniejszeniu uległ też udział pozostałych elementów struktury tej taryfy. Natomiast z przedstawionej przez PWiK struktury taryfy za wodę (str. 38 Taryfy) wynika, że marża zysku uległa zmniejszeniu z 12,9% w 2016 roku do 10,95 % w okresie na jaki przewidziano obowiązywanie nowych taryf (01.04.17r. - 31.03.18 r.), a zwiększeniu uległ udział w taryfie podatków i opłat innych z 3,33% do 4,94%; usług obcych z 4,91 % do 7,37% oraz koszt zakupu wody - z 29,67 % do 30,98 %. Organ nadzoru zauważył również, że marża zysku, jak wynika z ustawy i rozporządzenia taryfowego jest składnikiem niezbędnych przychodów (art. 23 ust. 2 pkt 1 lit. e ustawy, § 6 pkt 6 rozporządzenia) i konstrukcji taryf, który występuje odrębnie od kosztów. Przepisy jednoznacznie wskazują, że niezbędne przychody dla potrzeb obliczenia taryfowych cen i stawek opłat planowanych na rok obowiązywania taryf są ustalane przez przedsiębiorstwo z uwzględnieniem kosztów poniesionych w roku obrachunkowym poprzedzającym rok, w którym wprowadzana jest taryfa oraz kosztów wynikających w inwestycji modernizacyjno-odtworzeniowych ustalonych na podstawie planu wieloletniego (§ 6 i 7 rozporządzenia taryfowego). Rada w uzasadnieniu do uchwały odniosła się do kwotowej wysokości marży, która rzeczywiście istotnie wzrosła, jednak - co podnosi PWiK w piśmie z 23 marca 2017 r. (str. 8) "gmina T., jako jedna ze stron umowy wdrożeniowej z 2001 roku zawartej między głównymi udziałowcami Spółki PWiK, zaakceptowała poziom marży zysku Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółki z o.o. z siedzibą w T. w wysokości 20 % brutto." (Pismo PWiK w toku postępowania nadzorczego zostało udostępnione gminie, która nie podważała tego twierdzenia). Wspomniana wyżej umowa określa też kwotowo wielkość planowanego zysku na kolejne lata do 2026 r. Zatem organ nadzoru uznał, że marża zysku ustalona przedmiotową uchwałą jest znacznie niższa niż dopuszczalna marża przewidziana umową zawartą przez Gminę T., ponadto nie uległa ona zwiększeniu. W uzasadnieniu do uchwały Rada stwierdziła (str. 4), że: " zaproponowana we wniosku taryfowym marża zysku jest wygórowana o tyle, o ile jej zastosowanie spowoduje nieuzasadniony wzrost cen za wodę i odprowadzanie ścieków". Zdaniem organu nadzoru Rada nie wykazała, by to wzrost wysokości marży spowodował nieuzasadniony wzrost cen, niechroniący odbiorców - skoro udział marży zysku uległ zmniejszeniu - w taryfie za odprowadzanie ścieków z 10,5% do 9,52%, a w taryfie z dostarczanie wody z 12,9% do 10,95%. Wobec powyższego, pierwszy z argumentów powołanych przez Radę przy odmowie zatwierdzenia taryf organ nadzoru uznał za chybiony - marża zysku nie jest ani wygórowana ani nieuzasadniona. Nie zachodzi więc w tym przypadku niezgodność taryf z przepisem art. 23 ust. 2 pkt 1 lit. e ustawy oraz z § 3 pkt 1 lit. b oraz z § 6 pkt 6 rozporządzenia taryfowego. Organ nadzoru podkreślił, że odmawiając zatwierdzenia taryfy rada gminy musi wykazać, iż zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. W tym przypadku taka niezgodność nie występuje. Rozstrzygnięcie rady gminy w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf nie może być uznaniowe, co oznacza, iż rada może nie zatwierdzić taryf tylko w sytuacji, gdy nie spełniają one wymagań przewidzianych przepisami prawa. Drugi argument dotyczący zbyt niskiego poziomu inwestycji odtworzeniowych w gospodarce ściekowej również w ocenie Organu nadzoru jest chybiony i nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Rada nie wykazała, aby "zbyt niski poziom inwestycji odtworzeniowych w gospodarce ściekowej (...)" stanowił naruszenie konkretnego przepisu prawa, co czyni ten zarzut bezpodstawnym. Organ nadzoru wskazał, że Burmistrz Miasta T. w "Weryfikacji kosztów ujętych we wniosku taryfowym PWiK Sp. z o.o. w T. pod względem celowości ich ponoszenia oraz zgodności taryfy i planu z przepisami ustawy (...)" dokonał pozytywnej oceny formalno-prawnej wniosku Przedsiębiorstwa o zatwierdzenia taryf i stwierdził, że "Na podstawie powyższej analizy można stwierdzić, że wniosek o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na terenie Gminy T. na okres od 01.04.2017 r. do 31.03.2018 r złożony przez PWiK Sp. z o.o. w T. spełnia wymogi formalno-prawne" (strona 6-10 Weryfikacji). Dalej, Burmistrz stwierdził, że koszty eksploatacji i utrzymania uwzględniają przyrost podatków, opłat, usług obcych oraz kosztów zakupionej wody (str. 16-18 Weryfikacji). Odnosząc się do poziomu opłat za wodę i ścieki dla gospodarstw domowych na terenie Gminy T. na tle innych gmin Burmistrz stwierdził, że taryfy opłat za wodę i ścieki obowiązujące na terenie Gminy T. "(...) nie należą do najwyższych w kraju" (str. 38 Weryfikacji kosztów). Organ nadzoru miał na uwadze wyjaśnienia Burmistrza Miasta T. zawarte w piśmie z dnia 12 kwietnia 2017r., w których organ ten ustosunkował się do zarzutów zawartych w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego. Jednak i te wyjaśnienia nie wskazują zdaniem Organu nadzoru - przepisów prawa, które zostały naruszone przedmiotową taryfą. W piśmie wskazywano, że znaczenie ma kwotowy wzrost marży, a nie obniżająca się marża w ujęciu procentowym. Ani z uzasadnienia do uchwały ani z pisma Gminy nie wynika, że wzrost marży miał przełożenie na nieuzasadniony wzrost cen, o którym mowa w § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia taryfowego. Z treści wniosku taryfowego wynika, że na wzrost cen miał wpływ wzrost kosztów bezpośrednich (amortyzacja, czynsz dzierżawny i podatek od nieruchomości, koszty zakupu wody). W ocenie organu nadzoru, uchwała o odmowie zatwierdzenia taryfy powinna zawierać nie tylko uzasadnienie przyjętego przez radę gminy stanowiska ale precyzyjnie wskazywać regulacje prawne, których naruszenie w ocenie rady gminy nastąpiło w trakcie sporządzania taryf. Odmowa zatwierdzenia taryf nie może stanowić działania uznaniowego rady gminy. Skoro ustawodawca określił jako przesłankę warunkującą podjęcie uchwały w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf ich sporządzenie niezgodnie z przepisami, to fakt ten wymaga udowodnienia przez organ stanowiący gminy i wsparcia stosowną analizą obowiązujących w danym zakresie przepisów. Na marginesie wskazano, że Gmina, jako wspólnik PWiK Sp z.o. poprzez swoich przedstawicieli we władzach Spółki ma wpływ na działania podejmowane przez Spółkę. Ponadto uwzględniając otrzymywane przychody - dywidendy, czynsz dzierżawny, podatki od nieruchomości Gmina niewątpliwie dysponuje istotnym narzędziem kształtowania cen taryf za wodę i ścieki. Dalej zauważył, że jednym z czynników kształtowania ceny - jaką ostatecznie ponosić będą odbiorcy za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków - stanowi możliwość stosowania dopłat do taryfowych grup odbiorców wskazanych w uchwale podejmowanej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Wobec powyższego stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 3 marca 2017 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia "Taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy T. na okres od dnia 1 kwietnia 2017 r. do dnia 31 marca 2018 r." organ nadzoru uznał za uzasadnione i konieczne. W skardze na to rozstrzygnięcie Gmina T. zarzuciła Organowi nadzoru naruszenie: 1. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) w związku z art. 24 ust. 5 i przy zastosowaniu art. 2 pkt 2, art. 23 ust.2 pkt 1 lit a i e, art. 24 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz przy zastosowaniu § 2 pkt 8, § 3 pkt 1 lit. a i b, § 6 pkt 1 lit. a i pkt 6, § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 r. Ministra Budownictwa w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, poprzez uznanie, iż uchwała, której dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze nie wskazuje regulacji prawnych, których naruszenie nastąpiło przy sporządzaniu wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę, zbiorowego odprowadzania ścieków oraz za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych na terenie Gminy T. na okres od dnia 1.04.2017r. do dnia 31.03.2018r. (zwanego dalej "Taryfą"); 2. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 maja 2014 roku o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz.U. z 2014r., poz. 915) poprzez przyjęcie, że marża zysku, o której mowa w ustawie i w rozporządzeniu taryfowym powinna być rozumiana jako wskaźnik procentowy, a nie element ceny, wyrażonej w jednostkach pieniężnych; 3. art. 6, art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), poprzez prowadzenie przez organ nadzoru postępowania w sposób całkowicie pomijający zasady prawdy obiektywnej, legalizmu praworządności i słusznego interesu obywateli, jak i w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej. Wskazując na postawione zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał zasadność oraz prawidłowość stanowiska podjętego w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Odnosząc się do postawionych w skardze zarzutów wskazał i wyjaśnił ich bezzasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, nr [...], z dnia [...] r., stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] r. w sprawie odmowy zatwierdzenia "Taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy T. na okres od dnia 1 kwietnia 2017 r. do dnia 31 marca 2018 r." w całości, jako sprzecznej z art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jest zgodne z prawem. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Merytoryczną kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody należało rozpocząć od analizy treści spornej uchwały, bowiem należy podzielić pogląd, że przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148, wyrok m.in. WSA w Poznaniu z 24 maja 2017r., sygn.. IV SA/Po 24/17). Zatwierdzanie taryf cen i opłat przez radę gminy jest władczym uprawnieniem gminy wynikającym z realizacji nałożonych na nią w drodze ustawy zadań publicznych z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Na podstawie taryfy dokonuje się rozliczenia usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na rzecz odbiorców, a jej zatwierdzenie oddziaływuje na prawa przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i na obowiązki odbiorców w tym zakresie. Zasady ustalania i zatwierdzania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków zostały uregulowane w przepisach ustawy z 7 czerwca 2001 r., a szczegółowe sposoby określania taryf wynikają z przepisów rozporządzenia wykonawczego z 28 czerwca 2006 r. Pierwszym etapem uchwalenia taryf jest przedłożenie właściwemu organowi przez przedsiębiorstwo wniosku o ich zatwierdzenie. Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo jest zobowiązane dołączyć szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny wieloletni plan rozwoju i modernizacji. Rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w § 19 precyzuje, że do wniosku, o zatwierdzenie taryf dołącza się także: 1) taryfę lub taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków; 2) uzasadnienie wniosku. Natomiast uzasadnienie wniosku powinno zawierać w szczególności informacje dotyczące: 1) zakresu świadczonych usług i lokalnych uwarunkowań ich świadczenia; 2) standardów jakościowych usług, w tym informację dotyczącą wpływu określonej taryfy na ich poprawę; 3) spodziewanej poprawy jakości usług przy wprowadzeniu nowych metod alokacji kosztów; 4) zmiany warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryf. Kolejnym etapem procedury, mającej na celu zatwierdzenie taryf, jest: 1) sprawdzenie przez organ, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z ustawą (jak również z rozporządzeniem w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków); 2) weryfikacja kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy, pod względem celowości ich ponoszenia. Podkreślić trzeba, że rada gminy nie jest upoważniona do samodzielnej weryfikacji legalności i celowości sporządzania taryf. Zatwierdza ona tylko taryfy pozytywnie zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), natomiast odmowa ich zatwierdzenia następuje, gdy w ocenie organu wykonawczego taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami prawa (art. 24 ust. 5 ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2306/12, (dostępny w CBOSA) stwierdził, iż organ gminy może domagać się przekazania przez przedsiębiorstwo materiałów źródłowych w postaci ewidencji księgowej, jeżeli poweźmie wątpliwości co do celowości części kosztów, które mają wpływ na wysokość opłat za wodę. Ponadto art. 24 ust. 5 ustawy określa także 45-dniowy termin na podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia taryf. Jest on liczony od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. W związku z tym termin ten powinien także obejmować okres koniecznej weryfikacji wniosku. Zatwierdzone taryfy podlegają ogłoszeniu przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w miejscowej prasie lub w inny zwyczajowo przyjęty sposób. Publikacja powinna nastąpić w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf. Z kolei, art. 24 ust. 4 ustawy stanowi się, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia czyli koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w poprzednim roku obrachunkowym, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy. Zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Zasady sporządzania taryf są określone przede wszystkim w art. 20 powołanej ustawy. Z przepisu tego wynika, że podstawą określenia taryfy są niezbędne przychody po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy odbiorców usług. Z kolei, zasady ustalania niezbędnych przychodów są określone w art. 20 ust. 4 powołanej ustawy. Sporządzenie taryfy z naruszeniem tych zasad oznacza sporządzenie jej niezgodnie z przepisami. Ponadto rada gminy dokonując oceny taryfy pod względem zgodności z prawem bada także czy taryfy opłat za odprowadzanie ścieków zostały ustalone z zastosowaniem jednostki rozliczeniowej, która jest przewidziana w ustawie. Tak więc Rada Gminy jest uprawniona do oceny czy przedstawione jej do zatwierdzenia taryfy są zgodne z prawem, w tym w zakresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 oraz w art. 24, art. 26, art. 27 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Rolą rady gminy nie jest jedynie zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia taryfy zgodnie z wnioskiem organu wykonawczego gminy. Jest zatem zobowiązana do kontrolowania czynności wykonanych przez organ wykonawczy gminy, o których mowa w art. 24 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Za przyznaniem radzie gminy realnych kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej zatwierdzenia taryfy opowiedział się NSA w uzasadnieniu uchwały z 11 kwietnia 2005 r., sygnatura akt II OPS 1/05 (opubl. CBOSA). Dokonując wykładni art. 24 ust. 8 ustawy NSA stwierdził, że kontrola proponowanych w taryfie stawek odbywa się dwuetapowo. W pierwszej kolejności organ wykonawczy gminy sprawdza, czy przedstawione do zatwierdzenia taryfy zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje przyjęte przez przedsiębiorstwo koszty pod względem celowości ich ponoszenia. Końcowym etapem postępowania jest zatwierdzenie taryfy przez radę gminy, co oznacza, że rada gminy w sposób ostateczny rozstrzyga o prawidłowości opracowanej przez przedsiębiorstwo taryfy. Przenosząc powyższą regulację na grunt niniejszej sprawy, Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Organu nadzoru, który stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały wobec braku wykazania, że taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami. Należy mieć na uwadze, że Rada gminy może podjąć uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf, jedynie w przypadku , gdy taryfy zostały sporządzone niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Niezgodność z przepisami musi być oczywista, a nie wątpliwa czy domniemana. Odmowa zatwierdzenia taryfy nie może być oparta wyłącznie na subiektywnej ocenie wysokości zaproponowanej taryfy lub na samym przekonaniu, że sporządzone ona zostały na podstawie nierzetelnych kalkulacji i danych, wymaga natomiast wykazania jej nielegalności. Kwestionując konkretne ustalenia taryf, czy też ustalenia faktyczne w oparciu o które zostały one sporządzone, Rada powinna wykazać, który przepis prawa zostały naruszony i precyzyjnie wskazać na czym owo naruszenie polega (por. wyrok NSA z 26 grudnia, sygn.. II GSK 3471/16, dostępny w CBOSA). W rozpatrywanej sprawie Sąd nie doszukał się tej ustawowej i koniecznej przyczyny odmowy zatwierdzenia taryf. Wniosek o zatwierdzenie taryf został poddany procedurze określonej przepisami ustawy. W szczególności koszty ujęte we wniosku taryfowym zostały poddane weryfikacji pod względem celowości ich ponoszenia oraz zgodności taryfy i planu z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. W wyniku weryfikacji stwierdzono, że wniosek spełnia wszystkie wymogi formalno-prawne wynikające z przepisów prawa. W zakresie weryfikacji merytorycznej i rachunkowej stwierdzono, że wniosek wraz z uzasadnieniem zawiera w treści rzeczowe i szczegółowe informacje uzasadniające rachunkowo zastosowanie wyliczonych cen i stawek dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków na terenie Gminy T. na okres od 1 kwietnia 2017 r. do 31 marca 2018 r. Zadania inwestycyjne ujęte są w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych. Załączone do uzasadnienia dokumenty są obowiązujące, prawidłowe i wyczerpujące. Co więcej, stwierdzono, że część opisowa zawarta w taryfach spełnia wymogi ustawy i rozporządzenia, zawiera wymagane zapisy. Podobnie uzasadnienie wniosku. Załączone tabele kalkulacyjne cen i stawek opłat wypełnione są w sposób przejrzysty, rachunkowo poprawny. Kalkulację cen i stawek uznano za prawidłową. A zatem zarówno weryfikacja formalno-prawna jak i merytoryczna oraz rachunkowa wniosku była w tej sprawie pozytywna. Wyraźnie przy tym wskazano, że na etapie weryfikacji wniosku stwierdzono, że dodatkowych wyjaśnień, mających istotny wpływ na pozytywną weryfikację niniejszego wniosku taryfowego, ale wykraczających poza zakres weryfikacji wynikający ściśle z zapisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wymagają kwestie niewielkich inwestycji zrealizowanych i planowanych przez PWiK oraz kwota marży zysku uwzględniona w weryfikowanym wniosku taryfowym, która kwotowo przewyższa znacząco kwotę marży zysku z wniosku taryfowego na rok 2016. Jednocześnie wskazano, że górna granica marży zysku nie jest ściśle w przepisach wskazana, jednak ogranicza ją zapewnienie ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen. To właśnie wątpliwości stały się podstawą odmowy zatwierdzenia taryfy. Oczywistym jest, że wątpliwości, o których wspomina się w weryfikacji wniosku nie są równoznaczne z ustaleniem, że taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami zwłaszcza wobec jednoznacznych pozytywnych ocen wniosku. Sąd w całości podziela zatem stanowisko i argumentację Organu nadzoru co do sprzeczności uchwały Rady Miejskiej w T. z 3 marca 2017 r. z art. 24 ust. 5 ustawy, który zawiera normę o charakterze blankietowym. Oznacza to, że przewiduje on powstanie określonych skutków prawnych, łącząc jednak ich zaistnienie z okolicznościami określonymi w innych przepisach. Nie stanowi on podstawy do samodzielnego rozstrzygnięcia w drodze uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, a uzależnia wydane rozstrzygnięcie od postanowień zawartych w innych przepisach, które wyznaczają standardy legalności taryf, czy określają standardy według których taryfy mają być sporządzone. W tym stanie rzeczy Rada podejmując uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf musi wskazać konkretne przepisy, które zostały naruszone przez przedsiębiorstwo przy sporządzaniu taryf. Przepisy te powinny być wskazane w podstawie prawnej lub w uzasadnieniu uchwały, który może mieć formę załącznika do uchwały i stanowić jej integralną część (por. wyrok NSA z dnia 5 maca 2009 r. II OSK 1824/08, CBOIS, z dnia 15 listopada 2012r. II OSK 2199/12, Lex 1291966). Doszukiwanie się w uzasadnieniu uchwały sprzeczności taryf z powołanymi w uchwale przepisami tj. art. 2 pkt 2, art. 23 ust. 2 pkt 1 lit. a) i c), art. 24 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy oraz § 2 pkt 8, § 3 pkt 1 lit. a) i b), § 6 pkt 1 lit. a) i pkt 6, § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie znajduje żadnego oparcia w przedstawionej argumentacji i aktach sprawy. Uzasadnienie uchwały jest w ocenie Sądu całkowicie nieprzekonujące jakoby sformułowane w rekomendacjach weryfikacji taryf wątpliwości przesądzały o jednoznacznej niezgodności taryf z przepisami, a tylko w takim przypadku odmowa zatwierdzenia taryf byłaby zasadna. Rekomendacje zawarte w weryfikacji wręcz pozostają w sprzeczności z treścią samych wniosków. Ponadto o ile zwrócono się do PWiK o wyjaśnienia co do inwestycji o tyle odnośnie marży zysku na żadne wyjaśnienia się nie powołano wyciągając jednostronnie wnioski co do zawyżenia marży zysku. W uchwale Rada powinna wskazać, który przepis został naruszony i precyzyjne określić na czym owo naruszenie polega. Niedopuszczalna w ocenie Sądu jest odmowa zatwierdzenia taryf oparta jedynie o niewyjaśnione oraz gołosłowne wątpliwości i przypuszczenia organu weryfikującego taryfy co do zagrożenia interesu odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. W uchwale wyeksponowano niski poziom inwestycji, a takie kryterium odmowy zatwierdzenia taryf nie wynika z żadnego konkretnego przepisu ustawy czy rozporządzenia. Podobnie z marżą zysku, co do której przepisy nie zawierają szczególnych postanowień, natomiast Rada nie wykazała, że to właśnie wzrost marży miałby spowodować nieuzasadniony wzrost cen za ścieki i wodę. Uchwała nie może pozostawać w sprzeczności z jednoznacznymi w swej treści wnioskami weryfikacji taryf, a jak już wskazano same wątpliwości wymagające wyjaśnienia nie są podstawą odmowy zatwierdzenia taryf. Reasumując, Organ nadzoru w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosował przepis art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym podstawą uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, nie dopatrzył się innych uchybień skutkujących uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, tak wskazanych w skardze, jak i innych w niej niewymienionych. Rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, które Sąd orzekający w całości podziela. Należy też zauważyć, że szczegółowa analiza przedstawionych w uchwale wyliczeń w porównaniu z danymi zawartymi w taryfie doprowadziła Organ nadzoru do zgoła odmiennych wniosków, które pozwalają również w ocenie Sądu przyjąć, że wbrew postawionym zarzutom, taryfy są zgodne z obowiązującymi przepisami ustawy i rozporządzenia. Zarzuty podniesione w skardze okazały się zatem bezpodstawne. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.