III SA/Gl 616/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Specjalista Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi G.J. na uchwałę Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 18 czerwca 2019 r. nr 230/XI/2019 w przedmiocie określenia wysokości i zasad ustalania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki lub kluby dziecięce na terenie gminy oddala skargę. Pismem z 31 maja 2024 r. G. J., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą G. G. J. z siedzibą w K. (dalej: Skarżący) złożył skargę na Uchwałę NR 230/XI/2019 Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 18 czerwca 2019r. w sprawie zmiany Uchwały Nr 906/LIII/2014 Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 30 stycznia 2014r. w sprawie określenia wysokości i zasad ustalania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki lub kluby dziecięce na obszarze Gminy Sosnowiec (dalej: Uchwała). Skarżący wskazał, że jest przedsiębiorcą, który w formie jednoosobowej działalności gospodarczej prowadził żłobki na terenie Miasta Sosnowiec w momencie wejścia Uchwały w życie. Chcąc pozyskać dotację był zmuszony dostosować się do jej zapisów niezgodnych z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności poprzez obniżenie opłat dla rodziców o kwotę dotacji. Doprowadziło to do utraty rentowności prowadzonej przez niego placówki i w konsekwencji było jedną z kluczowych przyczyn jej likwidacji. Z tej okoliczności Skarżący wywiódł swój interes prawny w zaskarżeniu Uchwały. Skarżący zaskarżonej Uchwale zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 60 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. (tekst jedn. Dz.U. z 2024 poz.338; dalej: ustawa). Chodzi o nowe brzmienie § 3, a mianowicie: "1.Dotacja przyznawana będzie na każdy rok kalendarzowy na podstawie wyników otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego w zakresie organizacji i zapewnienia opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, zamieszkałych na terenie Gminy Sosnowiec. Łączną kwotę dotacji na dany rok określi każdorazowo uchwała budżetowa. 2.Wyboru ofert złożonych przez podmioty dokona Komisja Konkursowa powołana przez Prezydenta Miasta Sosnowca. 3.Prezydent Miasta Sosnowca ogłosi termin oraz zasady przeprowadzenia otwartego konkursu ofert na realizację zadania w zakresie organizacji i zapewnienia opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 z terenu Gminy Sosnowiec. 4.Z podmiotami wyłonionymi w drodze konkursu zawarta zostanie umowa w sprawie udzielenia dotacji na realizację zadania w zakresie zapewnienia opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 z terenu Gminy Sosnowiec. Wzór umowy określi odrębne Zarządzenie." W ocenie Skarżącego nie jest możliwe przyznanie dotacji zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy wraz z organizacją konkursu według art. 61 ustawy. Prowadzi to do sprzeczności, bo z jednej strony dotacja należna jest na każde dziecko objęte opieką, bez względu na to kiedy taką opieką dziecko zostanie objęte, a z drugiej konieczne jest wzięcie udziału w konkursie, podczas którego oceniana jest składana oferta, a następnie zawierana umowa. Nie jest przy tym możliwe określenie budżetu, przeznaczonego na sfinansowanie dotacji, skoro dotacja należna jest na każde dziecko objęte opieką. Skarżący wniósł także o uchylenie § 4 Uchwały o brzmieniu: "1. Dotacja będzie przekazywana z góry w miesięcznych transzach w terminie do 10 dni roboczych, licząc od dnia przedłożenia prawidłowo wypełnionego miesięcznego zestawienia informacyjnego o liczbie dzieci objętych opieką, o których mowa w § 1. ust. 2 lub ust. 3 uchwały. 2. Zestawienie, o którym mowa w ust. 1 należy przedłożyć w terminie do 5 dnia danego miesiąca według stanu rzeczywistej liczby dzieci na pierwszy dzień roboczy każdego miesiąca. 3. Dotacja na bieżący miesiąc nie zostanie przekazana w przypadku, gdy podmiot nie dopełni warunków umowy w sprawie udzielenia dotacji na realizację zadania w zakresie zapewnienia opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 z terenu Gminy Sosnowiec". Skarżący wywiódł, że Rada Miejska nie posiada kompetencji do określania terminu składania rozliczenia. Przyjęcie bowiem konieczności złożenia zestawienie z góry powoduje, że dzieci które zostaną przyjęte do placówki w trakcie miesiąca nie będą objęte dofinansowaniem, co nie jest prawidłowym rozwiązania, a także w konsekwencji stanowi niedopełnienia warunków umowy (to może określić Prezydent w zarządzeniu lub w samej umowie). W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej odrzucenie lub/ewentualnie o oddalenie w całości. W pierwszej kolejności odniosła się do legitymacji Skarżącego w złożeniu skargi. Przyznała, że Skarżący prowadził Niepubliczny Żłobek "[...]" . Złożył do Prezydenta Miasta Sosnowiec wniosek o wykreślenie wpisu dotyczącego prowadzonego przez niego żłobka i decyzją z 13 września 2022r. wpis ten został wykreślony. Skarżący skorzystał z możliwości jakie dawała Uchwała i został beneficjentem dotacji. W dniu 2 stycznia 2020r. została zawarta umowa nr [...] na udzielenie dotacji na lata 2020 - 2021 (od 01 stycznia 2020r. do 31 grudnia 2020r. oraz od 01 stycznia 2021r. do 31 grudnia 2021r.). Wobec wprowadzenia czasowych zakazów lub ograniczeń funkcjonowania żłobków wprowadzonych w związku z epidemią COVID sporządzono Aneks nr [...] z dnia 15 maja 2020r., określający sposób udzielenia wsparcia pieniężnego od dnia 1 kwietnia 2020r. do dnia otwarcia żłobka w skutek odwołania ograniczenia. Dalej, przychylając się do prośby Skarżącego, zawarto Aneks nr [...] z dnia 11 sierpnia 2020r. zmieniający tylko w przypadku tego jednego żłobka sposób rozliczania miesięcznych transz dotacji. Rada Miejska z faktu, że na dzień składania skargi Skarżący nie prowadzi żłobka wywodzi, że nie wykazał on interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Poza tym Skarżący w żaden sposób nie wykazał, że zmiana zapisów Uchwały stanowiła przyczynę zakończenia prowadzonej przez niego działalności. W ocenie Rady Miejskiej zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie . Wprowadzone w Uchwale rozwiązania nie pozostają w sprzeczności z przepisami ustawy. W 2018r. nastąpiła zmiana art. 60 ustawy i wykreślono z niego sformułowanie "każde", wprowadzając jednocześnie możliwość ustalenia kategorii dzieci objętych dotacją. Wprowadzenie rozwiązań przewidzianych w § 3 zaskarżonej Uchwały jest błędnie utożsamiane przez Skarżącego z ograniczeniem prawa do uzyskania dotacji, podczas gdy żadne prawo do dotacji podmiotowi prowadzącemu żłobek z mocy ustawy nie przysługuje. Rada Miejska nie podzieliła poglądu Skarżącego jakoby § 3 i § 4 wykraczał poza pojęcie "zasad ustalania i rozliczania dotacji". Skoro w ramach przewidzianego w art. 60 ustawy rada gminy może postanowić, czy w ogóle dotacji takich będzie udzielać, to tym bardziej ma uprawnienie do zróżnicowania ich wysokości. W ocenie Rady Miejskiej skoro art. 60 ustawy upoważnia radę danej gminy do określenia zasad ustalania i rozliczania dotacji, to upoważnia też do wprowadzenia wymogu złożenia wypełnionego miesięcznego zestawienia informacyjnego. Odnosząc się do zarzutu Skarżącego dotyczącego "wprowadzenia ograniczenia pobieranych od rodziców opłat" Rada Miejska wskazała, że przy przyjęciu iż wnoszona przez rodzica opłata miesięczna za pobyt dziecka w placówce może stanowić kryterium, o którym mowa w art 60 ust. 2 ustawy. Jest to kryterium podmiotowe, powiązane z dzieckiem, a dodatkowo obiektywne, mierzalne, a zarazem celowe służące w zasadniczej mierze dostępności miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 dla rodzin z niższym dochodem. Rada Miejska podkreśliła, że zawarte w § 1 pkt 4 Uchwały zmiany to efekt zgłaszanych postulatami co do udzielania dotacji z góry za dany miesiąc. Pozwalało to podmiotom prowadzącym żłobki na zabezpieczenie bieżącego funkcjonowania w danym miesiącu (wcześniej dotacja udzielana była z dołu po dostarczeniu rozliczenia za miesiąc poprzedni). W ocenie Rady Miejskiej zaproponowane w Uchwale rozwiązania pozwoliły zachować stabilność budżetu gminy, a dalej przyczyniły się także do zwiększenia konkurencyjności niepublicznych placówek poprzez "uwolnienie" i indywidulne ustalanie przez podmiot ubiegający się o dotacje opłat za pobyt pobieranych od rodziców. Jednocześnie Rada Miejska wskazała, że zaskarżona Uchwała wraz z aktem pierwotnym utraciła moc w związku z podjęciem przez Radę Miejską w Sosnowcu Uchwały Nr 766/XLIV/2021 w sprawie ustanowienia świadczenia pieniężnego "Sosnowiecki Bon Żłobkowy" dla rodzin z dziećmi w wieku do lat 3 zamieszkałych na ternie Gminy Sosnowiec . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zaskarżona Uchwała nr 230/XI/2019 Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 18 czerwca 2019 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr 906/LIII/2014 Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 30 stycznia 2014r. w sprawie określenia wysokości i zasad ustalania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki lub kluby dziecięce na obszarze Gminy Sosnowiec jest aktem prawa miejscowego i wobec tego może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi jest stwierdzenie nieważności Uchwały w zakresie brzmienia jej § 3 i 4. Skarga ta została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.; dalej: u.s.g.). Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przytoczonej regulacji prawnej wynika, że prawo do zaskarżenia przysługuje tylko tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. Legitymację skargową przyznaje tylko tym podmiotom, których indywidualny interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone zapisami takiej uchwały (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1935/22). W związku z tym to na skarżącym ciąży powinność wykazania, że kwestionowana uchwała, naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stanowi zatem konsekwencję wykazania, że kwestionowany akt ma wpływ na sytuację materialnoprawną skarżącego, a więc przyczynia się w sposób bezpośredni do modyfikacji jego praw i obowiązków poprzez ich powstanie, zmianę lub unicestwienie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 8 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Gl 1135/23; wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 810/23; wyrok NSA z 23 lipca 2024 r., sygn. akt III FSK 97/24). Na gruncie niniejszej sprawy Skarżący wywodzi swój interes prawny z faktu, że prowadząc żłobek na terenie Miasta Sosnowiec w momencie wejścia zaskarżonej Uchwały chcąc pozyskać dotację był zmuszony dostosować swoją działalność do jej regulacji. Z tej okoliczności Skarżący wywiódł swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały. W ocenie Sądu Skarżący wykazał, że przedmiotowa Uchwała miała wpływ na jego sytuację prawną poprzez ograniczenia prawa do uzyskania dotacji oraz sposobu prowadzenia żłobka. W związku z powyższym Sąd uznał, że skarga jest dopuszczalna. Skarżący wobec regulacji § 3 Uchwały dowodzi, że jego treść narusza art. 60 ustawy. Tymczasem przepis ten stanowi, że podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy lub zatrudniające dziennych opiekunów oraz osoby, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, mogą otrzymać na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy. Jednocześnie w art. 61 ust. 1 ustawy dopuszczona została możliwość zlecania organizacji opieki sprawowanej w formie żłobka lub klubu dziecięcego lub przez dziennych opiekunów prowadzenia opieki nad dziećmi do lat 3 przez wójta, burmistrza lub prezydent miasta. Do wyłaniania podmiotów mających organizować opiekę, o której mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (art. 61 ust. 2 ustawy). Z uzasadnienia skargi można wywieźć, że w istocie Skarżący upatruje naruszenia prawa w tym, że Rada Miejska skorzystała z możliwości jaką daje art. 61 ust. 1 ustawy i udzielała dotacji podmiotom, którym wcześniej zleciła realizację zadania publicznego jakim jest opieka nad dzieckiem do lat 3. Ograniczenie swojego prawa Skarżący wywodzi z tego, że wybór podmiotów jest dokonywany w trybie przewidzianym w przepisach ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (por. art. 61 ust. 2 ustawy), co w konsekwencji oznacza, że z dotacji nie korzysta każdy podmiot (por. art. 8 ust. 1 ustawy), który prowadzi żłobek. W ocenie Sądu tak skonstruowany zarzut jest nieuzasadniony z dwóch powodów. Po pierwsze, już z treści art. 60 ust. 1 ustawy wynika, że świadczenie to ma charakter uznaniowy. Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony w wyrokach tutejszego Sądu w sprawach o sygn. akt III SA/Gl 184/22 oraz III SA/Gl 416/22, że użyty w tym przepisie zwrot mogą otrzymać (...) dotację celową oznacza, że świadczenie to ma charakter uznaniowy, czyli że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania dotacji należy do gminy. Przepis ten nie gwarantuje wymienionym w nim podmiotom otrzymania dotacji . Po drugie, regulacja art. 61 ust. 1 ustawy dopuszcza dokonanie wyboru – po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert według ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie – podmiotu, któremu zlecone zostanie zadanie do realizacji. Także Skarżący o to zlecenie mógł się ubiegać i – co wynika z treści skargi - z tej możliwości z sukcesem skorzystał. Skarżący stawia także zarzut wobec § 4 Uchwały dowodząc, że Rada Miejska nie posiadała kompetencji do określania terminu składania rozliczenia. Dodatkowo wyznaczając termin na złożenia zestawienie z góry powodowała nie objęcie dofinansowaniem dzieci przyjętych w trakcie miesiąca W tym miejscu należy podkreślić, że na gruncie art. 61 ust. 2 ustawy regulacje ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie stosowane są tylko w zakresie wyłaniania podmiotów realizujących zadania w zakresie opieki nad dziećmi w wieku do lat 3. Nie ma podstaw prawnych do odpowiedniego stosowania jej przepisów do trybu ani zasad udzielania i rozliczania dotacji. W tym zakresie obowiązuje art. 60 ust. 2 ustawy, według którego wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, w tym kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja, określa rada gminy w drodze uchwały. Ustawowe określenia zasad ustalania i rozliczania dotacji oznacza wskazanie reguł, którymi należy się kierować przy ustalaniu i rozliczaniu dotacji. Są to więc takie reguły postępowania jak: określenie sposobu, w jaki dotacja dla beneficjenta będzie ustalana, na podstawie jakich dokumentów dotacja będzie przyznawana (np. na podstawie złożonego oświadczenia o liczbie dzieci czy wykazu dzieci), w jaki sposób będzie regulowana dotacja na rzecz danego beneficjenta.(por. A. Olszewski, Dotowanie przez jednostki samorządu terytorialnego działalności żłobków, klubów dziecięcych lub podmiotów zatrudniających dziennych opiekunów – zgodnie z ustawą z 4.02.2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, "Finanse Komunalne" z 2019 r., nr 7–8 s. 64). W istocie bowiem regulacja § 4 Uchwały to oznaczenie zasad ustalania i rozliczania dotacji, do określenia których Rada Miejska jest zobowiązana. Wprowadzony w niej bowiem został termin składania zestawienia informacyjnego o liczbie dzieci objętych opieką oraz termin przekazywania dotacji. W tak skonstruowanym przepisie Sąd nie dopatrzył się naruszenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 60 ust. 2 ustawy. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., w całości skargę oddalił.