I OSK 810/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2372/22 odrzucającego skargę [...] na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 lipca 2022 r. nr DO3.7611.511.2019.OC w przedmiocie umorzenia postępowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 4 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2372/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę [...] na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 lipca 2022 r. nr DO3.7611.511.2019.OC w przedmiocie umorzenia postępowania z mocy prawa. Sąd I instancji wskazał, że pismo, którego dotyczyła skarga, nie mieści się w katalogu spraw należących do kognicji sadów administracyjnych. Nie jest bowiem ani decyzją, ani postanowieniem, nie stanowi też aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu ww. pismo ma wyłącznie charakter informacyjny. Wobec tego Sąd - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła [...] zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 1 i 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 lipca 2022 r., nie jest decyzją administracyjną, a ma jedynie charakter informacyjny, a w konsekwencji, że nie mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych, podczas gdy pismo to zawiera (1) oznaczenie organu administracji państwowej, które go wydało, tj. Ministra Rozwoju i Technologii, (2) adresatów (strony, podmioty otrzymujące pismo do wiadomości), (3) rozstrzygnięcie o istocie sprawy, tj. stwierdzenie, że postępowanie z wniosku [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr MT-2400/60 z dnia 3 lipca 1960 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie nr GT.IILII6/G/187/60 z dnia 10 czerwca 1960 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]" - w zakresie nieobjętym decyzją częściową z dnia 10 grudnia 2015 r., znak: DOI-3-7713-295-MM/14, Ministra Infrastruktury i Budownictwa, utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 13 grudnia 2016 r., znak: DO.3-6611-9/2016.js. - uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. oraz (4) podpis osoby reprezentującej Ministra Rozwoju i Technologii, tj. podpis Pani [...], Naczelnika Wydziału Gruntów Warszawskich, a w konsekwencji zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania wskazanego pisma jako decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., wobec czego decyzja taka podlega kognicji sądu administracyjnego, odrzucenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie było więc bezpodstawne. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego, oraz zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Jedocześnie, odpowiadając na wniosek skarżących kasacyjnie wskazać należy, że stosownie do art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istotą skargi kasacyjnej w tej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy zasadnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżone pismo z dnia 5 lipca 2022 r., którym Minister Rozwoju i Technologii poinformował skarżącą kasacyjnie o umorzeniu postępowania z mocy prawa - nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, a w konsekwencji czy skarga wywiedziona przez [...] podlegała odrzuceniu, o czym Sąd I instancji orzekł w zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniu. Zaskarżonym do Sądu pismem organ poinformował strony o umorzeniu postępowania z mocy prawa. Aby określić uprawnienia bądź obowiązki strony organ był zobligowany wydać akt będący decyzją administracyjną, na mocy którego strony będą mogły dochodzić dalszych swoich praw przed sądami powszechnymi. W polskim systemie prawnym decyzja administracyjna to orzeczenie organu administracji publicznej, indywidualny akt administracyjny wydawany w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygający sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. Decyzja administracyjna musi zawierać w szczególności: oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika upoważnionego do wydania decyzji; w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają charakter stały, (...) - art. 107 § 1 k.p.a. Takich cech i tym samym praw nie zapewnia zaskarżone do Sądu pismo. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., w żadnej części dyspozycji nie zwalnia organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 k.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo winno zakończyć się wydaniem jednej z przewidzianych ustawą kodeks postępowania administracyjnego decyzji. "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" [...], czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną." (Teza: W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26; por. również postanowienia NSA: z dnia 10 sierpnia 2022 r. I OSK 716/22, z dnia 11 października 2022 r. I OSK 1602/22, z dnia 19 października 2022 r. I OSK 1546/22, z dnia 12 kwietnia 2023 r. I OSK 1933/22, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego za niesłuszne należy uznać zarzuty naruszenia zarówno art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 1 i 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. Sąd nie mógł bowiem stwierdzić, że sprawa dotycząca kontroli rzeczonego pisma mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych i dokonać merytorycznego rozpatrzenia zasadności skargi. Sąd będzie mógł dokonać merytorycznej kontroli decyzji o umorzeniu postępowania, bądź jakiejkolwiek decyzji (postanowienia), jaka zapadnie w danej sprawie i zostanie zaskarżona do Sądu. Zaskarżone do Sądu pismo ma charakter wyłącznie informacyjny o obowiązującym stanie prawnym i nie zamyka postępowania z wniosku [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr MT-2400/60 z dnia 3 lipca 1960 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie nr GT.IILII6/G/187/60 z dnia 10 czerwca 1960 r. Informacyjny charakter pisma wynika z formy zwrócenia się do stron: "Szanowni państwo, informuję...[...] , że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa...", i wskazanie w podstawie prawnej : "art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego... w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491). Z poważaniem Naczelnik Wydziału Gruntów Warszawskich [...] " - całość wskazuje na informacyjny charakter pisma, nie zaś władczy charakter, znamienny dla decyzji. Art. 9 k.p.a. nie daje organowi podstawy do takiego zachowania. W doktrynie trafnie wskazuje się, że forma decyzji o umorzeniu postępowania głównego jest wspólna dla wszystkich kodeksowych podstaw tej instytucji - tak ogólnych, jak i szczególnych. Zasada ta nie doznaje ograniczeń. Nie znajduje uzasadnienia pogląd, że wskazujący na przypadek umorzenia postępowania z mocy prawa w sytuacji uchylenia przez organ odwoławczy decyzji z powodu wydania jej przez organ niewłaściwy w sprawie administracyjnej, a także stanowisko o dopuszczalności umorzenia sprawy w formie adnotacji w aktach sprawy, bez wydania decyzji administracyjnej, gdy wydanie decyzji jest niemożliwe (G. Łaszczyca w: red. Cz. Martysz, Dynamika postępowania administracyjnego ogólnego, t. II Cz. 4, Wolters Kluwer 2021, s. 775 w: System Prawa Administracyjnego Procesowego). Zatem, niewystarczające jest jedynie poinformowanie strony w trybie art. 9 k.p.a., że postępowanie administracyjne (nieważnościowe) uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., tj. po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy zmieniającej k.p.a. Zwrot: "Postępowanie administracyjne... umarza się z mocy prawa", o jakim mowa w art. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej k.p.a., wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem - decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 p.p.s.a., czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. W podobnej sytuacji i przedmiotowym zakresie skarżąca zawsze może rozważyć wniesienie skargi na bezczynność organu w tej materii. (por. postanowienie NSA z dnia 10 sierpnia 2022 r., I OSK 716/22). Z tych wszystkich powodów za bezzasadne i bezpodstawne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.