I OSK 1933/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3019/21 odrzucającego skargę M. B. na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z mocy prawa postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3019/21 odrzucił skargę M. B. na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z mocy prawa. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pismo, którego dotyczyła skarga, nie mieści się w katalogu spraw należących do kognicji sadów administracyjnych. Nie jest bowiem ani decyzją, ani postanowieniem, nie stanowi też aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu ww. pismo ma wyłącznie charakter informacyjny. Wobec tego Sąd – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła M. B., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając je w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. 1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego doszło do bezzasadnego przyjęcia, iż decyzja Ministra Rozwoju i Technologii nie jest decyzją administracyjną, co skutkowało odrzuceniem skargi M. B. z dnia 8 listopada 2021 r. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii, podczas gdy decyzja ta jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ze względu na treść art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a., ponieważ posiada wszystkie wymagana elementy niezbędne do zakwalifikowania jako decyzji administracyjnej, tj. oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji, a zatem WSA w Warszawie powinien rozpoznać merytorycznie skargę z dnia 8 listopada 2021 r. i orzec co do meritum skargi, ewentualnie, z ostrożności procesowej gdyby Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pismo z dnia [...] września 2021 r. nie stanowi decyzji o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 2. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie w wyniku czego doszło do uznania, że pismo z dnia [...] września 2021 r. nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zaskarżone pismo z dnia [...] września 2021 r. ma charakter wyłącznie informacyjny, podczas gdy pismo z dnia [...] września 2021 r. stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa i na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ze względu na treść art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491 – dalej "ustawa zmieniająca k.p.a.") z uwagi na swój publicznoprawny charakter, skierowanie do indywidualnego podmiotu oraz związek pomiędzy przepisami prawa, a uprawnieniem skarżącej kasacyjnie do stwierdzenia nieważności decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ewentualnie do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa stosownie do art. 158 § 2 K.p.a., co podlega kontroli sądowoadministracyjnej, a zatem WSA w Warszawie powinien przeprowadzić kontrolę działalności Ministra Rozwoju i Technologii, tj. rozpoznać merytorycznie skargę z dnia 8 listopada 2021 r. i orzec co do meritum skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto ww. zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.ps.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Wskazać trzeba, że kontrola działalności administracji publicznej podejmowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.) oraz inne niż określone w punktach 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przytoczone powyżej przepisy wyznaczają zatem zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej zobowiązany jest ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego. Kwestia sporna w niniejszej sprawie dotyczy zasadności uznania przez Sąd I instancji, że pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] września 2021 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przedmiotowym pismem Minister poinformował skarżącą, że postępowanie z jej wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1950 r., odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], uległo umorzeniu z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r. Należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż w polskim systemie prawnym za decyzję administracyjną uznaje się orzeczenie organu administracji publicznej, indywidualny akt administracyjny wydawany w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygający sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. Decyzja administracyjna musi zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika upoważnionego do wydania decyzji; w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego – pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają charakter stały (art. 107 § 1 k.p.a.). Natomiast treść pisma z [...] września 2021 r. nie zawiera wszystkich wskazanych wyżej elementów – w szczególności: uzasadnienia faktycznego i prawnego, czy pouczenia o środku zaskarżenia. Sformułowanie: "uległo umorzeniu z mocy prawa" i wskazanie w podstawie prawnej "art. 9 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), wskazuje na informacyjny charakter pisma, nie zaś władczy charakter, znamienny dla decyzji. Informacyjny charakter pisma wynika też z formy zwrócenia się do strony: "informuję, że (...)" Raz jeszcze podkreślić należy, że w doktrynie wskazuje się, że jako minimum elementów decyzji konieczne jest zaistnienie 4 składników: określenia autora, adresata, rozstrzygnięcia, podpisu osoby reprezentującej organ. Brak jest zatem podstaw, by w każdym piśmie wystosowanym wobec osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym doszukiwać się przymiotu decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem stanowisko Sądu I instancji, że pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] września 2021 r. informujące skarżącą o umorzeniu postępowania z mocy prawa nie jest decyzją, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani innym aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a., które podlegałoby zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a zatem wniesiona skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Wobec tego, postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia", czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną. W doktrynie podkreśla się brak zasadności w zakresie pisemnego poinformowania stron o umorzeniu z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Nie można bowiem pozbawiać strony środka odwoławczego i prawa do sądowej kontroli działalności organu administracyjnego. W sytuacji takiej dochodziłoby bowiem do naruszenia prawa strony do sądu (art. 184 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), co należało uznać za niemożliwe do pogodzenia z postulatem demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Wobec tego należy stwierdzić, że umorzenie postępowania w warunkach objętych działaniem art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej K.p.a. wymagało wydania decyzji deklaratoryjnej na podstawie art. 105 K.p.a., przy czym o bezprzedmiotowości postępowania decydował właśnie art. 2 ust. 2 nowelizacji K.p.a., a strona niezadowolona z takiej decyzji winna mieć prawo do jej kontroli w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Nie jest zatem wystarczające jedynie poinformowanie strony w trybie art. 9 K.p.a., że postępowanie administracyjne (nieważnościowe) uległo umorzeniu z mocy prawa. Zwrot: "postępowanie administracyjne umarza się z mocy prawa", o jakim mowa w art. 2 pkt 2 ww. ustawy, wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 p.p.s.a., czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. W podobnej sytuacji i przedmiotowym zakresie skarżący zawsze mogą rozważyć wniesienie skargi na bezczynność organu w tej materii. Wobec powyższego za niesłuszne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej, gdyż Sąd I instancji nie mógł stwierdzić, że sprawa dotycząca kontroli wskazanego pisma mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych i dokonać merytorycznego rozpatrzenia skargi. Zaskarżone do Sądu pismo ma charakter wyłącznie informacyjny o obowiązującym stanie prawnym i nie zamyka postępowania z wniosku skarżącej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1950r., odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Tożsamy pogląd o niedopuszczalności sądowoadministracyjnej kontroli pisma informacyjnego o umorzeniu w związku z treścią art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowania z mocy prawa, został wyrażony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22, z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1250/22, z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1602/22 oraz z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1546/22, który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Z tych wszystkich powodów za bezzasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie bowiem z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje natomiast ich zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).