III SA/Gl 631/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant st. sekr. sąd. Anna Tymowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2011 r. przy udziale – sprawy ze skargi S. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] r. nr [...], którą umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z [...] r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek za osoby ubezpieczone niebędące płatnikami składek na ubezpieczenia społeczne za okres od 07/1999 do 09/1999 i naliczonych od nich odsetek za zwłokę oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 02/1999 do 09/1999 i naliczonych od nich odsetek za zwłokę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych orzekł o odpowiedzialności skarżącego jako członka zarządu Spółki "A" Sp. z o.o. za zaległości z tytułu składek za zatrudnionych pracowników. Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie do Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w C., które wyrokiem z [...] r. zostało oddalone. W dniu [...] r. skarżący wystąpił z wnioskiem o umorzenie należności wynikających z tej decyzji. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z [...] r. odmówił umorzenia zaległości. Pismem z [...] r. S.K. zwrócił się do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku domagał się zmiany decyzji pierwszoinstancyjnej i ponownego rozpatrzenia jego wniosku o umorzenie składek. Podniósł, iż zaległości nie powstały wyłączne z jego winy, zaległość nie była jego osobistym zobowiązaniem i została w znacznej części spłacona, a ZUS to pominął. Organ rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] r. wydał decyzję nr [...], w której – cyt. "Prezes ZUS odmówił umorzenia, a tym samym postanowił podtrzymać decyzję nr [...] z [...] r. dotyczącą odmowy umorzenia składek wynikających z decyzji [...]". W uzasadnieniu podniósł, że decyzja dotycząca umorzenia ma charakter uznaniowy, ale jej wydanie jest możliwe dopiero wówczas, gdy zostanie wykazane istnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, przewidzianej w art. 28 ust.3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 11 poz. 74 ze zm.- dalej powoływana jako u.s.u.s.). Natomiast w ocenie organu w przypadku skarżącego nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, jako że [...] r. na należności te dokonano zajęcia świadczenia emerytalnego pobieranego przez S.K. Zatem wobec faktu, że egzekucja jest skuteczna nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności, a tym samym dokonać umorzenia należności z tytułu składek objętych wnioskiem skarżącego. Na to rozstrzygnięcie skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z 8 lipca 2009 r. sygn. akt III SA/Gl 116/09 stwierdził nieważność decyzji ZUS z [...] r. nr [...] i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przepis art. 138 k.p.a zawiera zamknięty katalog rodzajów decyzji, które może wydać organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania, a w przedmiotowej sprawie po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, wydając decyzję drugoinstancyjną z [...] r. nr [...] zawarł w niej rozstrzygnięcie nieznane artykułowi 138 § 1 k.p.a., a mianowicie "odmówił umorzenia a tym samym postanowił podtrzymać decyzję [...] z [...] r. dotyczącą odmowy umorzenia należności z tytułu składek wynikających z decyzji [...]". Sąd stwierdził, że wydanie w trybie odwoławczym (trybie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) decyzji zawierającej inne rozstrzygnięcie niż wymienione w sposób enumeratywny w art. 138 § 1 k.p.a. stanowi działanie naruszające powołany przepis w sposób kwalifikowany. Ponadto Sąd podniósł, że w sentencji decyzji wskazano też, że "Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, przepisów dotyczących umorzenia należności z tytułu składek nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek". Natomiast Sąd przypomniał iż stosownie do art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, przepisów dotyczących umorzenia należności z tytułu składek nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Wydając zaskarżoną decyzję w ocenie Sądu ZUS w sposób rażący naruszył art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 19 k.p.a., a zatem spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. do stwierdzenia nieważności tejże decyzji. We wskazaniach co do ponownego rozpatrzenia sprawy Sąd zaakcentował, że ZUS winien wydać decyzję o rozstrzygnięciu wymienionym w art. 138 § 1 k.p.a. Nadto po raz kolejny rozpatrując wniosek zobowiązanego o ponowne rozpatrzenie sprawy organ odwoławczy winien w uzasadnieniu decyzji dokładnie wyjaśnić jakie kwoty wynikające z decyzji z [...] r. nr [...] przenoszącej odpowiedzialność na osobę trzecią zostały już uiszczone, a do jakich skierowany jest wniosek o umorzenie należności. Odrębnym zaś orzeczeniem winny umorzyć postępowanie (podkr. Sądu) w związku brzmieniem art. 30 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, odnośnie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, o ile wniosek o umorzenie takie należności obejmował. Wykonując powyższe wskazania Sądu, [...] r. ZUS wydał dwa rozstrzygnięcia: - decyzję nr [...], w której: a/ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] r. nr [...] dotyczącą odmowy umorzenia należności z tytułu składek wynikających z decyzji [...] za osoby ubezpieczone niebędące płatnikami składek w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenia społeczne za okres od 07/1999 do 09/1999 i naliczonych od nich odsetek za zwłokę oraz Fundusz Pracy i FGŚP za okres od 02/1999 do 09/1999 i naliczonych od nich odsetek za zwłokę. b/ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję z [...] r. nr [...] "w części dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek za osoby ubezpieczone niebędące płatnikami składek w części finansowanych przez ubezpieczonych i orzekł o istocie sprawy w odrębnej decyzji"; - oraz stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzję nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., w której po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku skarżącego w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanych przez ubezpieczonych na FUS za okres 07/1999-09/1999 oraz FUZ za okres od 02/1999 do 09/1999 umorzył postępowanie odwoławcze ( podkr. Sądu). Na to rozstrzygnięcie skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Gliwicach wskazując, że wobec stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji z [...] r. nr [...] umorzenie postępowania odwoławczego nie jest uzasadnione. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, iż zaskarżoną decyzją zgodnie z zaleceniem Sądu ZUS umorzył postępowanie odwoławcze wskazując w uzasadnieniu, że art. 28 u.s.u.s. nie stosuje się do umorzeń należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych niezależnie od wystąpienia okoliczności wskazanych w tym przepisie, a zatem skarga S.K. jest nieuzasadniona i powinna być oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podnoszone w skardze. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc tylko stwierdzenie, że zaskarżona decyzja dotknięta jest przynajmniej jedną z w/w wad skutkuje jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Badanie zaskarżonej decyzji we wskazanych wyżej ramach prowadzi zaś do wniosku, że decyzja ZUS z [...] r. nr [...] jest dotknięta wadami. Na wstępie zważyć należy, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie – jak wynika z wyżej cytowanego uzasadnienia wyroku z 8 lipca 2009 r. sygn. akt: III SA/Gl 116/09 Sąd wskazał na konieczność umorzenia postępowania (podkr. Sądu) w związku brzmieniem art. 30 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, odnośnie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, o ile wniosek o umorzenie takie należności obejmował. Tym samym - jakkolwiek wprost tego przepisu nie powołał – Sąd wskazał na konieczność wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Natomiast organ w zaskarżonej decyzji orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3, przez co wydał rozstrzygnięcie niezgodne ze wskazaniami zawartymi w powołanym wyroku. Należy także wskazać, że takie orzeczenie jest wadliwe także z innej przyczyny. Zważyć bowiem należy, że decyzją z [...] r. nr [...] organ m.in. uchylił pierwszoinstancyjną decyzję z [...] r. nr [...] w części dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek za osoby ubezpieczone niebędące płatnikami składek w części finansowanych przez ubezpieczonych. Biorąc pod uwagę treść tego rozstrzygnięcia, jak i orzeczenia zawartego w decyzji [...] stan sprawy jest taki, że z obrotu prawnego wyeliminowana została decyzja I instancji i postępowanie odwoławcze jest umorzone, ale istnieje nierozpoznany wniosek skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami, zawarty w piśmie z [...] r. i w tym zakresie postępowanie pierwszoinstancyjne nie jest w żaden sposób zakończone. Taka treść rozstrzygnięcia stanowi jedynie formalne zakończenie postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i to zakończenie wadliwe z przyczyn wyżej podanych. Ponownie rozpatrując sprawę w zakresie wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek za osoby ubezpieczone niebędące płatnikami składek w części finansowanej przez ubezpieczonych na FUS i FUZ, organ wyda rozstrzygnięcie uwzględniające fakt, że stosownie do art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, przepisów dotyczących umorzenia należności z tytułu składek nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Tak więc postępowanie dotyczące umorzenia składek jest bezprzedmiotowe już od daty złożenia stosownego wniosku o ich umorzenie przez skarżącego, a nie dopiero w fazie postępowania odwoławczego i jako takie winno być umorzone już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego poprzez umorzenie postępowania, a nie tylko postępowania odwoławczego. Brak jest bowiem w takiej sytuacji przedmiotu postępowania w tym znaczeniu, że nie istnieją należności, do których mógłby mieć zastosowanie art. 28 ustawy z 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Należy jednak podkreślić, że cytowany przepis odnosi się do składek, a nie należności z tytułu składek, obejmujących także koszty egzekucyjne, odsetki, koszty upomnienia i dodatkową opłatę, wobec czego trzeba dojść do wniosku, że niemożność umorzenia składek na podstawie art. 30 ustawy z 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych nie stanowi przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów należności z tytułu składek. Takie stanowisko wyraził NSA w wyroku z 21 stycznia 2009 r., sygn. akt: II GSK 679/08 (LEX nr 484061). Analogiczny pogląd zawarł także WSA w Warszawie w wyroku z 31 października 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 1816/07 (LEX nr 492250), a Sąd orzekający stanowisko to podziela. Wobec powyższego wniosek skarżącego obejmujący należności z tytułu składek winien być rozpoznany poprzez wydanie rozstrzygnięcia odnoszącego się odrębnie do składek, a odrębnie do pozostałych elementów wchodzących w skład należności z tytułu składek, o ile takowe istnieją, a wydanie decyzji jedynie w przedmiocie umorzenia postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie decyzji wydanej w pierwszej instancji warunku tego nie spełnia, gdyż nie kończy postępowania zainicjowanego wnioskiem strony. Wobec powyższego, zaskarżone orzeczenie należało uchylić jako naruszające: - cytowany już art. art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wskazań Sądu zawartych w wyroku z 8 lipca 2009 r., - art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, - a także art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. stosownie do którego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, albowiem zgodnie z poglądami doktryny art. 152 p.p.s.a. nie daje podstaw do stwierdzenia, że jest przesłanką do zastosowania w każdej sytuacji uwzględnienia skargi na akt lub czynność. Wykluczyć należałoby stosowanie tej konstrukcji do aktów z natury rzeczy niepodlegających wykonaniu oraz do aktów lub czynności już wykonanych przed wydaniem wyroku. ( Sawuła R., Państwo i Prawo 2004/8/71, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 8). Pogląd ten podziela także orzecznictwo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku III SA/Gd 338/08 z 8 stycznia 2009 r. stwierdził bowiem, że wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 p.p.s.a. odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis tego przepisu wskazuje, że jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Natomiast w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia była decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w zakresie umorzenia należności z tytułu składek. Tak więc zaskarżone rozstrzygnięcie samo w sobie nie jest orzeczeniem podlegającym wykonaniu. Przymiot wykonalności służy decyzji z [...] r. nr [...] w sprawie orzeczenia o odpowiedzialności skarżącego jako członka zarządu "A" Sp. z o.o. za należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników, ale jej kontrola nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego i z tego względu nie stanowiła ona przedmiotu orzekania w niniejszej sprawie. Z uwagi na wyżej wskazane uchybienia w zakresie przepisów procesowych, które miały wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. .